ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2013 • № 1
А.С. АХРЕМЕНКО, Е.А. ЮРЕСКУЛ
Эффективность государственного управления: политологический и экономический подходы*
В статье рассматриваются современные подходы к пониманию и измерению эффективности государственной власти. Авторы исследуют возможности метода Data Envelopment Analysis в измерении эффективности. Приводятся способы решения актуальных на сегодняшний день исследовательских задач. Предложенные в статье инструменты могут стать основой для построения комплексной модели эффективности государственных организаций.
Ключевые слова: системный подход, эффективность, эффективная власть, Data Envelopment Analysis.
The article considers the modern approaches to the understanding and measurement of the effectiveness of state power. The authors investigated the possibilities of the method of Data Envelopment Analysis in measuring efficiency. Are methods of the solution of urgent up-to-date research tasks. Proposed in article tools can become the basis for building a comprehensive model of the efficiency of public organizations.
Keywords: systemic approach, effectiveness, good governance, Data Envelopment Analysis.
Последние десятилетия XX в. сопровождались постоянным ростом интереса к проблеме эффективности государственной власти. Трансформация мировой политической системы и экономическая глобализация породили спрос на формализованные методы и критерии оценки эффективности: не только ученые, но и управленцы заинтересовались тем, какими именно характеристиками должно обладать государство,
* Исследование выполнено в рамках программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики по теме "Структурный анализ региональных политических режимов и электоральных пространств", реализуемой Лабораторией региональных политических исследований.
Ахременко Андрей Сергеевич - доктор политических наук, заведующий Лабораторией математических методов политического анализа и прогнозирования факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, главный научный сотрудник Лаборатории региональных политических исследований Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики.
Юр е с кул Егор Анатольевич - аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
чтобы успешно и устойчиво развиваться. Такие методы активно разрабатывались консалтинговыми компаниями, в первую очередь для оценки инвестиционных рисков, а также международными организациями. Наиболее известны разработки аналитиков Всемирного банка, первыми предложившими комплексные оценки эффективности развития государства на основе данных социологических и экспертных опросов [Kaufmann, Kraay, Zoido-Lobatón, 1999]. Параллельно, начиная с 1980-х гг., в западных странах шел процесс административных реформ в духе концепции нового государственного управления (New public management), также направленный на повышение "качества" государственной власти и разработку критериев эффективной работы государственных институтов (см. [Hood, Dixon, Beeston, 2008]).
Значительно увеличилось количество различных эмпирических методик оценки эффективности: если в 1980-х гг. таких методик было менее десятка, то уже в 2000-х гг. это число возросло до 50, причем половина исследований проводились регулярно [Hood, Dixon, Beeston, 2008, р. 301]. Повышенный интерес к проблеме эффективности вызван возможностями, которые способна предоставить методика формальной оценки работы институтов. На межнациональном уровне оценка эффективности позволяет принимать грамотные решения о направлениях развития и сотрудничества, а также о финансовой помощи государствам; на национальном уровне - выявлять проблемные отрасли и обеспечивать устойчивое развитие; на региональном уровне - привлекать внимание федеральных властей к проблемам региона и способствовать формированию бюджета. Возможность оценивать работу государственной власти имеет важное социальное значение для обеспечения подотчетности государства и развития, направленного на повышение качества жизни населения. Кроме того, различного рода рейтинги эффективности, публикуемые в СМИ, - это инструмент получения политического влияния [Arndt, 2008].
Учитывая специфику рассматриваемой в работе методики, мы изучаем именно оценку эффективности работы организации, а не качество правил, определяющих ее работу. Исследователи эффективности государственной власти неизбежно сталкиваются с целым рядом проблем. В первую очередь, это отсутствие единого общепринятого определения и даже единого термина, обозначающего эффективность. В западной литературе встречаются понятия, которые могут быть переведены на русский как "эффективность": "effectiveness", "efficiency", "'performance", "quality", "productivity" и т.д. Наиболее часто используется понятие "good governance", однако единого определения для него также не существует: как правило, "good governance" предполагает наличие в государстве целого ряда характеристик политической и социальной систем, свойственных, как правило, развитым странам - членам ОЭСР [Andrews, 2008а]. Среди существующих определений встречаются крайне обобщенные: "...эффективное управление - это предоставление хороших политических благ" [Besançon, 2003] (под измеряемой составляющей эффективности в данном случае подразумеваются запасы и потоки политических благ, а также правила и процесс их распределения). Есть и определения, содержащие более конкретные характеристики: "...качество предоставляемых государством услуг и степень, в которой государственная служба свободна от политического давления, качество формулирования и осуществления политического курса, а также уверенность в приверженности государства избранному курсу" [Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2010]. Тем не менее можно выделить наиболее распространенные подходы к пониманию эффективности, в явном или неявном виде применяемые в рамках существующих методик оценки качества работы государственных организаций.
Во-первых, под эффективностью понимается наличие или функционирование института (причем как набора правил, так и организации): это могут быть действующие механизмы борьбы с коррупцией или обеспечения безопасности личности, а также государственный орган, ответственный за данные проблемы. Понятно, что при таком подходе невозможно сравнивать качество работы различных институтов, однако тут хорошая основа для комплексного сравнения политических систем. В то же время сам факт существования "правил игры" или организации, контролирующей выполнение
таких правил, еще не гарантирует эффективной работы государства: принятие закона о борьбе с коррупцией не всегда ведет к ее исчезновению.
Во-вторых, предполагается, что эффективная организация выполняет поставленные перед ней задачи. Данный подход лежит в основе большинства методик оценки эффективности, разработанных правительствами разных государств: он предполагает применение формализованных критериев для проверки соответствия как процесса, так и результатов деятельности. Примером может служить оценка эффективности бюджетной организации на основе соответствия документации заявленным требованиям и на основе предоставленного отчета о проведенной работе.
В-третьих, организация может считаться эффективной, если совершает "хорошие" действия и не совершает "плохих": к примеру, государственные чиновники выполняют свои задачи и при этом не берут взяток. Этот подход может быть основой для формулирования так называемых "эталонных моделей" эффективности власти [Van de Walle, 2008]. В-четвертых, эффективная организация выполняет свои задачи лучше других. Такое понимание открывает возможности для количественной оценки ее работы, однако сразу же ставит другую проблему: в чем измерять эффективность работы сложной системы, закономерности функционирования которой не выражены в явном виде? Все указанные подходы к пониманию эффективности управления позволяют сформулировать ряд критериев измерения.
Наличие или отсутствие института. Как уже упоминалось, наличие ключевой организации или определенного набора "правил игры" в политической системе можно считать признаком эффективности этой системы. Тем не менее данный критерий не учитывает различий во внешних условиях: если для многих государств успешное развитие невозможно без наличия определенных институтов (например, централизованной системы отбора на государственную службу), то в некоторых государствах социокультурные особенности обеспечивают эффективное функционирование политической системы [Devarajan, Johnson, 2008]. Разумеется, с появлением института или организации система не начинает автоматически работать эффективнее, а в ряде случаев неформальная институционализация формальных правил может привести к негативным социальным последствиям.
Достигнутый уровень результатов работы государственных институтов или соответствие результатов работы установленному уровню. Это может быть как один показатель (например, ВВП на душу населения), так и сложный индекс, агрегирующий несколько показателей (примером может служить Индекс развития человеческого потенциала - ИРЧП). Несмотря на то, что данный подход позволяет проводить количественное измерение эффективности, остается неясным, какой уровень результатов отражает эффективную работу. Как правило, в рамках данного подхода созданы методики внутренней оценки работы государственных организаций, имеющих четко сформулированные задачи на отчетный период. Сама постановка задач при этом является политическим процессом, связанным с распределением и использованием власти (к примеру, если от губернатора требуют сформулировать задачи развития региона в численной форме, с высокой вероятностью целевые параметры будут сознательно занижены, дабы не только выполнить "план", но и перевыполнить его, укрепив свои властные позиции). Наконец, сама постановка целей зависит от качества управления, от способности организаций и индивидов к адекватной оценке развития ситуации. Можно было бы говорить о
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.