УДК 349.6:349.41(476)
Экологизация земельного законодательства в Республике Беларусь: состояние и проблемы совершенствования
Т.И. Макарова,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и аграрного права Белорусского государственного университета Республика Беларусь, Минск makti@tut.by
О.А. Хотько,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и аграрного права
Белорусского государственного университета Республика Беларусь, Минск olyahotko@yandex.ru
Рассматриваются проблемные аспекты правового регулирования охраны окружающей среды в области земельных отношений в Республике Беларусь. На основе проведенного анализа выявлены пробелы в земельном законодательстве, касающиеся закрепления норм об охране окружающей среды, охране земельных ресурсов и в области обеспечения благоприятной окружающей среды. Определены основные направления и перспективы развития законодательства в области использования и охраны земель с учетом экологической направленности правовых норм.
Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, охрана окружающей среды, экологическое законодательство, ограничения прав на земельные участки, рациональное использование земель.
В соответствии со ст. 7 Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 № 1982-XII «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) к основным направлениям государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды отнесены «обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права; совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды; научное обеспечение охраны окружающей среды; создание правового и экономического механизмов, стимулирующих рациональное использование природных ресурсов; рациональное использование природных ресурсов; совершенствование системы охраны окружающей среды и природопользования; создание сети особо охраняемых природных территорий; обеспечение сохранения биологического и ландшафтного разнообразия; обеспечение непрерывного функционирования Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь; проведение государственной экологической экспертизы; информирование граждан о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; организация и развитие системы образования, воспитания в области охраны окружающей среды и формирование экологической культуры, а
также подготовка и переподготовка специалистов для деятельности в области охраны окружающей среды; оказание содействия общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность в области охраны окружающей среды; привлечение граждан, общественных объединений к охране окружающей среды и контролю за ее состоянием; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». Такой подход законодателя предопределяет особый взгляд на законодательство о хозяйственной деятельности с позиций его экологизации.
Поддерживая мнение о необходимости включения положений об охране окружающей среды в законодательство, регулирующее ведение экономической деятельности (в том числе сельскохозяйственного производства), а также взаимодействия эколого-правовых и хозяйственно-правовых норм в целях достижения эффективности аграрной политики, критерием которой является экологизация промышленного производства, и эффективности охраны окружающей среды в процессе ведения хозяйственной деятельности [7; 9, с. 59—62], стоит отметить некоторую непоследовательность и противоречивость действий по реализации мер земельной политики с учетом преобразований в области земельных отношений. В частности, экологизацию земельного законодательства
должны обеспечивать нормы, посвященные охране окружающей среды, в том числе охране и рациональному использованию земель. Однако в белорусском земельном законодательстве такое комплексное регулирование слабо развито. Более того, в Кодексе Республики Беларусь о земле от 23.07.2008 № 425-З (принят Палатой представителей 17 июня 2008 г., одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г. (далее — КоЗ)) отношения, связанные с охраной земель, не получили должного правового закрепления. В то же время качественное состояние земель играет ключевую роль в поддержании благоприятной для жизни и здоровья человека окружающей среды, а следовательно, в обеспечении экологических прав граждан [15]. На целесообразность и значимость реализации экосистемного подхода, благодаря которому обеспечивается комплексность в регулировании экологических отношений, и в то же время на недостаточное его отражение в природоресурсном законодательстве указывает М.М. Бринчук [1].
Безусловно, соглашаясь с представленным суждением, признаем, что недостаточное развитие правовых норм об охране земель, рациональном использовании природных ресурсов как необходимого условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, и вызванные этим противоречия могут стать препятствиями в осуществлении законных интересов участников земельных отношений. Данные обстоятельства обусловливают актуальность исследования, целью которого является определение основных тенденций и перспективных направлений правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения права на благоприятную окружающую среду при осуществлении землепользования.
Преамбула Закона об охране окружающей среды гласит, что охрана окружающей среды — неотъемлемое условие обеспечения экологической безопасности, устойчивого экономического и социального развития общества. В качестве основных принципов охраны окружающей среды закреплены принципы охраны, рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и их воспроизводства. В КоЗ определен принцип охраны земель, под которым, согласно ст. 1, понимается система мероприятий, направленных на предотвращение деградации земель, восстановление деградированных земель. Действующее земельное законодательство слишком узко понимает охрану земель, связывая ее только с предотвращением снижения качества земель в результате вредного антропогенного и (или) природного воздействия. Недостатком данного определения
выступает отсутствие некоторых признаков природоохранной деятельности — комплекса мероприятий по охране окружающей среды, хотя земля преимущественно выступает основой осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на экологическую систему, в то время как в ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) это положение учтено. От эффективности реализации мер по охране земель зависит состояние других компонентов окружающей среды.
Полагаем, что нормы об охране земель как целостный институт не получили должной систематизации ни в КоЗ, ни в других нормативных правовых актах просто в силу их недостаточности [17, с. 231]. Так, в ст. 70 КоЗ определены обязанности землепользователей, в том числе осуществление мероприятий по охране земель, в противном случае, что указывается в ч. 2 ст. 60 КоЗ, права на земельный участок могут быть прекращены. В ст. 89 КоЗ закреплены меры по охране земель, которые включают благоустройство и эффективное использование земель, земельных участков, сохранение плодородия почв и иных полезных свойств земель, защиту земель от подтопления, заболачивания, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, иных вредных воздействий, предотвращение зарастания сельскохозяйственных земель дре-весно-кустарниковой растительностью (насаждениями) и сорняками и др.
В ЗК РФ усилен экологический аспект земли как природного объекта. Глава «Охрана земель» вынесена в начало ЗК РФ, что соответствует экологическому аспекту отношения к земле, подчеркнутому в Конституции РФ; систематизированы правовые нормы, регулирующие использование и охрану земель особо охраняемых территорий [4, с. 45]. В целом следует говорить о более удовлетворительной экологизации земельного законодательства Российской Федерации в сравнении с белорусским законодательством об охране и использовании земель.
Для обеспечения охраны земель могут устанавливаться ограничения и дополнительные обязанности по использованию земельных участков [18, с. 257], которые четко определены в законодательстве. При этом совершение ряда действий на участке запрещается либо приостанавливается, либо указывается, что землепользование возможно только с учетом особых условий. Они могут быть установлены только в государственных или общественно значимых целях, закрепленных КоЗ, на основании законодательных актов решением государственного органа, осуществляющего государственное
регулирование и управление в области использования и охраны земель, принятым в соответствии с законодательным актом (ограничения землепользования) либо постановлением суда (арест как ограничение распоряжения земельным участком), т. е. в административном порядке независимо от волеизъявления землепользователей, и в определенных формах (условиях, запрещениях, приостановлении деятельности).
На наш взгляд, ограничения прав на земельные участки могут быть установлены посредством выделения определенной системы зон: охранных, защитных и зон санитарной охраны. Анализ законодательства показывает, что наиболее распространенными являются ограничения, закрепленные в виде установления охранных зон. В специальной литературе охранная зона определяется как территория с особым режимом землепользования и природопользования, выделяемая вокруг особо ценных природных объектов, объектов исторического и культурного наследия, водных источников, гидрометеорологических станций, геодезических пунктов в целях их охраны и защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий, а также вдоль линий связи, электропередачи, магистральных трубопроводов, систем газоснабжения, земель транспорта для обеспечения нормальных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения [10].
Полагаем, все охранные зоны можно разделить на две группы. В первую группу следует включить зоны, имеющие своей целью охрану и защиту объектов от неблагоприятных антропогенных воздействий. Ко второй группе охранных зон нужно отнести зоны,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.