ЭВОЛЮЦИЯ НАУЧНЫХ ПОДХОДОВ К ТРАКТОВКЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ДОГОВОРА КАК НЕОТЪЕМЛЕМОЙ ЧАСТИ МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕ
ГАЛИЦКАЯ Наталья Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: prigos@mauk.ru
Краткая аннотация: в отатье анализируются теоретические подходы к определению многостороннего публичного договора как одного из важнейших частей механизма обеспечения безопасности личности, общества и государства. Раскрываются отдельные законодательные примеры взаимодействия государственных органов и общественных объединений в вопросах защиты совместных интересов.
In the scientific publication theoretical approaches to definition of the multilateral public contract as one of the most important parts of the mechanism of safety of the personality, society and state are analyzed. Separate legislative examples of interaction of government bodies and public associations in questions of protection of joint interests reveal.
Ключевые слова: безопасность; административное право; административно-правовой договор; защита от угроз природного и техногенного характера; исполнительная власть.
Safety; administrative law; administrative legal instrument; protection against threats of natural and technogenic character; executive power.
Государство как целостное территориальное образование и совокупность компетентных органов в области управления и обеспечения безопасности граждан, выступает в качестве обладателя сил и средств реагирования и противодействия постоянно возникающим угрозам природного, техногенного и иного характера. Вместе с этим, потребности общества в защите тех или иных сфер жизнедеятельности постоянно возрастают и требуют совершенствования форм государственного управления в этой области и внедрения дополнительных видов влияния, направленных на построение адекватной сегодняшнему дню административно-правовой модели обеспечения безопасности. Ее составной частью выступает административно-правовой договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство контрагентов, и прерогатив-ные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.
Для того чтобы глубже разобраться в роли и значении данного правового института для создания безопасных условий существования государства вообще и личности в частности, необходимо исследовать исторические аспекты, связанные с появлением данной формы управляющего воздействия и ее развитием в юридическом мировоззрении.
Ю.А. Тихомиров отмечает, что публичное право также реализует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулиро-
вания даже несмотря на то, что публично-правовое регулирование использует преимущественно методы нормативной ориентации и императивных предписаний, отличающиеся по своему характеру от частноправовых методов регулирования и отчетливо отражающие в законодательных и других нормативных актах властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц, которое побуждает их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов1. Эта особенность отмечалась учеными-юристами в еще в XIX в. Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX и начала XX в., легли в основу политики благосостояния в современных демократических парламентских государствах. В связи с этим в этих странах возникло большое число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач и на заботу о социальной и экономической защите индивида. Поэтому в про-мышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике
зачастую имело большее значение для индивида,
2
чем гражданское право .
Отметим, что в XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдаю-
1 Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 180-181.
2 Анкере Э. История европейского права. М.: Зерцало, 1994. С. 326.
1 2 щихся ученых Р. Моля (1799-1875) и Л. Штейна
(1815-1890). Система управления либерального правового государства характеризовалась разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Эти аспекты легли в основу трактования концептуального равенства обязанностей государства и личности по обеспечению общей безопасности и создания условий для равноценного удовлетворения общих потребностей в защите от всевозможных посягательств в рамках необходимости обеспечения всестороннего развития власти и гражданского общест-ва3. Таким образом, появлению науки административного права (сначала эта наука называлась «государственно-правовой наукой» (наукой государственного права) предшествовало развитие базиса, определяющего синтез критериообразующих постулатов государственного права и публичного права, а также их тесной взаимосвязи на основе выработанных
_4
практикой договорных отношений .
Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.
В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в некоторых европейских
1 Mohl R. von. Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates. 3. Aufl. Bd. 1-3. Tubingen, 1866; Mohl R. von. Staatsrecht des Konigreichs Württemberg. 2. Aufl. Bd. 1-2. Tubingen, 1846
2 Stein L. von. Handbuch der Verwaltungslehre mit Vergleihung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England, Deutschland und Oesterreich. 2. Aufl. Stuttgart, 1876.
3 Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10; Братановский С.Н., Кочерга С.А., Братановская М.С. Субъекты административного права. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 65.
4 Рыжов В.С. К реформированию понятийного аппарата административного права РФ // Право и политика. 2000. № 9.
государствах. Например, в южногерманских государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло законодательство при переходе к государственно-правовому понятию полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден (в 1863 г.) и Вюртемберг (в 1871 г.) были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно-наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае. В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, «материальном» смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени5.
Построение взаимоотношений между государством и обществом, неизменной целью которых является общее благополучие и его охрана в российском праве в период монархии не рассматривалось как идея равенства во всеобщих административных правах и обязанностях. Одни из первых русских поли-цеистов Ю. Крижанич6 и И. Посошков7 были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни. В. В. Ивановский писал, что «эти идеи... были вполне согласованы и с условиями государственной жизни в России в XVII и XVIII столетиях»8. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад такие исследователи, как И.Е. Андреевский9, П. Гуляев10,
5 Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С. 55.
6 Ю. Крижанич является, по мнению специалистов, основателем так называемого политического направления в изучении полицейской деятельности государства. Об этом он писал в своем сочинении «Русское государство в середине XVII в.» «Из всех человеческих мудростей и наук госпожа есть политика, или королевская мудрость, основывающаяся на 2 заповедях: знай сам себя и не веруй инородникам» (Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915. С. 28). Н.Н. Белявский, комментируя приведенную цитату, считал, что Ю. Крижанич настаивает на необходимости национальной политики, лучшей осведомленности о народных нуждах и искоренении пороков, рождаемых невежеством и пьянством (Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 28).
7 О взглядах современника Петра I И. Посошкова, содержащихся в его книге «О скудости и богатстве», см.: Тарасов И.Т. Иван Посошков // Юридический вестник. 1880. № 10. С. 179-209.
8 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 37.
9 Андреевский И.Е. Полицейское право. В 2-х т. 2-е изд. СПб., 1874-1876.
10 Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции: Ч. 1. О полиции вообще. СПб., 1824.
1 2 О.С. Окольский , М.М. Шпилевский и многие другие.
Ученые того времени основывали свои работы на общеадминистративных полномочиях полиции, в компетенцию которой включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; безопасность движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, п
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.