ФЕДЕРАЛИЗМ БЕЗ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРОБЛЕМЫ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В КИТАЕ
Н.Г. ПРОХОРОВА
Аспирантка
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
Ключевые слова: Китай, фискальный федерализм, налоговая система Китая, налоговые реформы
Великие силы Поднебесной, долго будучи разобщенными, стремятся соединиться вновь, и после продолжительного единения опять распадаются.
Роман «Троецарствие», глава 1.
На сегодняшний день показатель развития федерализма в области государственных финансов в Китае не уступает показателям развитых федеративных государств, таких как Канада (49,4% в 2011 г.), Швейцария (39,4% в 2011 г.) и США (36,8% в 2011 г.)1 и составляет 47,5% (2013 г.). Поэтому, несмотря на то, что, согласно ст. 3 Конституции КНР, Китай является унитарным государством, в последнее время все чаще появляются мнения специалистов, как в Китае, так и за его пределами, о т.н. «федерализме с китайской спе-цификой»2.
Если в вопросах политики, идеологии и социальных вопросах административно-территориальные единицы полностью подчиняются Пекину, то в экономической сфере местные правительства обладают гораздо большей свободой, поэтому эксперты говорят о децентрализованной системе государственных и муниципальных финансов в Китае, или о налоговом (или фискальном) федерализме.
ПОНЯТИЕ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Существует множество определений налогового, или фискального федерализма. Наиболее общим можно считать следующее: под фискальным федерализмом следует понимать «систему управления публичными финансами, основанную на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы»3.
Иными словами, фискальным федерализмом является такая система организации общественных финансов, при которой доходные и расходные полномочия бюджетов разделены между разными уровнями государственной власти - между национальными и субнациональными правительствами. Теория налогового федерализма начала складываться во второй половине ХХ в., главными теоретиками которой считаются такие американские экономисты, как Ч.Тибу4, В.Отс5 и др.
Согласно теории, налоговый федерализм является прогрессивной системой организации публичных финансов, т.к. обладает множеством преимуществ по сравнению с унитарным устройством государственных финансов.
Во-первых, органы местного самоуправления находятся ближе к конечному потребителю и обладают соответствующей необходимой информацией, поэтому именно они считаются наиболее эффективными в предоставлении общественных благ, а также являются важным стимулятором экономического роста регионов.
Во-вторых, высокая степень финансовой самостоятельности территориальных органов власти в системе налогового федерализма, по сравнению с унитарной системой публичных финансов, позволяет учитывать особенности территорий для соответствующей корректировки бюджетной и экономической политики.
Наконец, применительно к странам с переходной экономикой, фискальный федерализм считается подходящим средством стимулирования перехода к рын-
ку и важным условием функционирования рыночной экономики на всей территории страны.
Тем не менее, мировая практика свидетельствует, что лишь в нескольких государствах фискальный федерализм реально функционирует и приносит пользу как развитию регионов, так и экономическому росту всей страны. Поэтому в научных кругах до сих пор ведутся споры о необходимости введения и путях совершенствования налогового феде-рализма6. Эмпирические данные о различных системах организации публичных финансов также не дают однозначного ответа об эффективности фискального федерализма.
ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В КИТАЕ
Кардинальные изменения во всей экономике Китая коснулись и сферы государственных финансов, реформа по децентрализации которых началась в начале 1980-х гг. Тогда налоговые поступления стали распределяться между центральным и местными бюджетами в различных пропорциях. До этого времени (1957-1979 гг.) налоговая система была централизована, а местные правительства играли роль агентов центрального бюджета по сбору и передачи налогов, после чего центр, согласно плану, распределял финансовые ресурсы среди территорий страны7.
Распределения налоговых доходов происходили в форме «фискальных контрактов» между центральным и местным бюджетом, при которых каждый местный бюджетами договаривался с центром о порядке перечисления налогов в центр. С 1985 по 1993 гг. применялись несколько типов «фискальных контрактов». Первый тип подразумевал перечисление фиксированной квоты (в процентах) налоговых доходов в центральный бюджет. Второй -
разрешал провинциям перечислять в центральный бюджет фиксированную сумму из их доходов. Третий тип контрактов предполагал сохранение местными бюджетами фиксированной части (в процентах) своих налоговых поступлений и перечисление всех остальных в центральный бюд-жет8. Позже появились новые типы «фискальных контрактов», которые корректировались с учетом показателей экономического роста территории.
Такое многообразие отношений между центральным и местными бюджетами породило неразбериху и увеличило административные затраты. Однако, на самом деле, тип «фискального контракта» для каждой провинции был весьма условным, поскольку доходы местного бюджета зависели от результатов лоббирования и переговоров между главой провинции и центральными властями. Кроме того, такая система создала возможности для местных органов власти скрывать часть собственных доходов с целью получения дотаций из центра. Неудивительно, что в период 1980-1993 гг. количество провинций, перечислявших налоговые доходы в центральный бюджет, постоянно снижалось, а число провинций-реципиентов, получающих субсидии и дотации, росло9.
Несмотря на все недостатки, первый этап реформирования налогового федерализма, который ввел систему «фискальных контрактов», положительно повлиял на экономическое развитие регионов и страны в целом, т.к. повысил заинтересованность местных правительств в стимулировании местных экономик10. Процесс налоговой децентрализации 19801988 гг. постепенно сконцентрировал налоговые полномочия в руках местных правительств, что стало одним из механизмов ускорения экономического перехода от централизованной экономиче-
ской системы к рыночной экономике.
Однако постоянное ухудшение состояния центрального бюджета показывало, что система «фискальных контрактов» несовершенна и требует реформ. Главным образом, это выразилось в резком снижении налоговых поступлений в центральный бюджет, а также в общем снижении доли налоговых поступлений в ВВП: с 28,2% в 1979 г. до 12,3% в 1993 г.11 Повышение уровня инфляции в 1992-1993 гг., которое было вызвано другими реформами, еще больше снизило доходы центрального бюджета. В таких условиях было принято решение о проведении следующего этапа реформ налогового федерализма.
Реформа 1994 г. под руководством премьера Чжу Жунцзи заложила основы системы налогового федерализма, действующего в настоящее время в Китае. Суть реформы заключалась в том, что система «фискальных договоров» была отменена, а все налоги были разделены. Эта реформа преследовала две задачи: во-первых, увеличить налоговые доходы центрального бюджета, во-вторых, закрепить постоянный состав налоговых доходов местных бюджетов во избежание договорных способов финансирования местных бюджетов.
Реформа ввела новую классификацию налогов. По принципу принадлежности к уровню власти налоги были разделены на центральные и местные; по принципу зачисления в бюджеты разного уровня налоги делились на центральные, местные и совместные*. Например, налог на добавленную стоимость (далее - НДС) был отнесен к центральным налогам по принципу принадлежности к уровню власти и к совместным
* Совместными налогами называются такие налоги, которые распределяются между центральным и местным бюджетами в определенной пропорции (прим. авт.).
налогам по принципу зачисления в бюджеты: НДС распределяется между центральным и местным бюджетом в пропорции 75% -25%, соответственно12.
Другим важным нововведением стало разделение налоговых органов на центральные налоговые инспекции, которые занимались управлением и сбором центральных и совместных налогов, и местные налоговые инспекции, которые занимались управлением и сбором только местных налогов.
По новому порядку местные правительства сразу получали поступления по местным налогам, а совместные налоги сначала перечислялись в центр, а потом распределись обратно в местные бюджеты. Этот принцип значительно повысил роль центрального бюджета и сделал местные бюджеты зависимыми от перечислений совместных налогов и трансфертов.
Результаты реформы не замедлили себя ждать: в 1994 г. доходы центрального бюджета увеличились более чем в 2 раза по сравнению с предыдущим годом, а доля центральных доходов в бюджете увеличилась с 22% до 56%, в то время как доля расходов центрального бюджета увеличилась лишь на 2%.
Налоговая система Китая подвергалась реформированию несколько раз после реформы 1994 г. Одной из важнейших налоговых реформ, которая оказала влияние на развитие налогового федерализма, стала реформа налогообложения прибыли предприятий, проведенная в период мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг.
До этой реформы налог на прибыль муниципальных и частных предприятий администриро-вался местными налоговыми инспекциями и частично зачислялся в местные бюджеты. Государственные, крупные частные и иностранные предприятия вы-
плачивали налог на прибыль в центральные налоговые инспекции. Реформа 2008-2009 гг. сконцентрировала все полномочия по администрированию налога на прибыль любых предприятий в центральных налоговых администрациях, отрицательно повлияв на доходы местных бюджетов.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В КИТАЕ
На сегодняшний день в Китае действует 22 вида налогов, классификация их по принципу принадлежности к уровню власти и по принципу зачисления в бюджеты разного уровня представлена в табл. 1.
Несмотр
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.