научная статья по теме ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: СУЩНОСТЬ И МЕСТО В ФЕДЕРАТИВНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: СУЩНОСТЬ И МЕСТО В ФЕДЕРАТИВНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ»

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 12, с. 67-75

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: СУЩНОСТЬ И МЕСТО В ФЕДЕРАТИВНОМ

УСТРОЙСТВЕ РОССИИ

© 2008 г. К. В. Черкасов1

Как известно, в соответствии с Указом Президента России "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г. на территории России учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр - Москва), Северо-Западный (центр - Санкт-Петербург), Северо-Кавказский,

з

переименованный вскоре в Южный (центр - Ростов-на-Дону), Приволжский (центр - Нижний Новгород), Уральский (центр - Екатеринбург), Сибирский (центр - Новосибирск), Дальневосточный (центр - Хабаровск).

По справедливому мнению некоторых авторов, текст Основного Закона страны не содержит положений, прямо предусматривающих возможность учреждения в России системы федеральных

округов4. Вместе с тем, что отмечал и В.В. Путин, инициировавший создание системы федеральных округов в Российской Федерации, решение об образовании федеральных округов не противоречит действующей Конституции России5. В этом усматриваются и так называемые подразумеваемые конституционные полномочия, "скрытые" прерогативы главы государства, обнаруживают-

1 Заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского (г. Саратов) юридического института (филиала) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук, доцент.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. < 20. Ст. 2112;

< 26. Ст. 2748; < 38. Ст. 3781; 2001. < 6. Ст. 551; 2004.

< 15. Ст. 1395; < 41. Ст. 4021; 2005. < 13. Ст. 1135.

3 Указ Президента Российской Федерации "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 21 июня 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. < 26. Ст. 2748; 2004. < 15. Ст. 1395; < 40. Ст. 3929; 2006. < 31 (Ч. 1). Ст. 3459.

4 См.: Дягтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109; Шаймиев М.Ш. Стратегия развития республики Татарстан // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2001. < 1. С. 19; Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения // Федерализм. 2000. < 3. С. 77.

5 См.: Путин В.В. Власть должна быть работающей! // Росс.

газ. 2000. 19 мая.

ся элементы такого политико-правового явления как государственная дискреция6.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что модель территориального устройства, аналогичная модели федеральных округов, была сформирована и в ряде субъектов Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда России «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике"» от 24 января

1997 г. была ясно выражена правовая позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой территория субъекта Российской Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть субъекта Российской Федерации.

Федеральные округа имеются и в других федеративных государствах, например, в США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии. Однако в этих странах федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в разных федерациях различен. К примеру, в США он не входит в число субъектов этого федеративного государства, а в Бразилии такой округ имеет, по сути, такой же статус, как и штат (с некоторыми отличиями). В целом федеральный округ является составной частью государства, хотя и с особым статусом - не обладает всеми признаками субъекта федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено политическим значением столицы8.

6 См.: Кайнов В.И. Институт президентства: конституционно-правовой статус. Автореф. дисс. ... доктора юрид. наук. СПб., 1999. С. 10; Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. < 3. С. 2-7.

7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. < 1.

8 См.: Автономов A.C. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 362; Конституционное право зарубежных стран / Общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2005. С. 484; Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2006. С. 142-143; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 416.

67

5*

Существуют и иные, особые округа, созданные в зависимости от специфики объекта управления. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей особых округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, во-до- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных особых округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности, то в Канаде органы управления в особых округах финансируются исключительно за счет средств, выделяемых из соответствующих бюджетов. Имеются и такие особые специальные округа, которые создаются для обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов ведения федерации9.

Особые округа также не являются субъектами федерации, не выступают в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц и, как правило, не совпадают с территорией

субъектов федерации10. Целью создания особых округов является обеспечение эффективного управления в той или иной отрасли и решение задач, которые либо совсем не входят в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо должны решаться на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в особых округах обычно реализуют технико-исполнительные функции.

Можно с уверенностью утверждать, что федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в указанных зарубежных странах. Федеральные округа являются нетрадиционными, новыми административно-территориальными образованиями, напоминающими образования государственно-территориального типа11. Они имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти, представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые ею. Однако как структура федеральные округа в Российской Федерации изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России - главой государства. Отсюда федеральные округа - государственные терри-

9 См.: Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 123.

10 См.: Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал росс. права. 2001. < 11. С. 18-19.

11 См.: Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом

статусе федерального округа // Вестник Саратовской гос. академии права. 2002. < 1 (30). С. 9.

ториальные образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции.

В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, актуализированный в целях оптимизации управления, являются инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Это особые территориальные образования, учреждение которых связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля за деятельностью территориальных подразделений федеральных структур. Образование федеральных округов представляется сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующего Основного Закона страны, технологической рационализацией федеративного устройства России. Их создание следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования,

сглаживания проблем чрезмерной асимметрич-

12

ности и многосубъектности России .

Ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам Российской Федерации, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, дают импульс надсубъектным трансграничным связям, символизируют постепенный переход от "мягких" -межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации - к "жестким" формам регулирования интеграционных процессов. В то же время федеральные округа на институциональном уровне способствуют зарождению региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью, что предоставляет субъектам Российской Федерации возможность совместно отстаивать общие позиции перед федеральным центром.

12 См.: Безрукое A.B. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал росс. права. 2001 < 1. С. 112; Глигич-Зо-лотарева M.B., Добрынин Н.М. Федеративное государство и самоорганизация: опыт синергетического анализа // Федерализм. 2007. < 1. С. 20; Добрынин Н.М. Федерализм: историко-мето дологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 129; Медушковский A. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. < 1. С. 166; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. < 1. С. 178.

Объединение субъектов России в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их интеграции, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центро

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком