ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 12, 2014
© 2014 г. Заур Велиев
доктор философии по экономике (кандидат экономических наук) преподаватель Университета «Азербайджан» (e-mail: zaurveliyev@gmail.com)
ФИСКАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ И БЮДЖЕТНАЯ ДИСЦИПЛИНА
В статье исследуются наиболее важные формы фискальных институтов. Особое внимание уделяется бюджетным правилам. Дана классификация фискальных институтов, а также их роль в создании сильной бюджетной дисциплины.
Ключевые слова: фискальные (бюджетные) институты, бюджетное (фискальное) правило, среднесрочное бюджетное планирование, бюджетирование, ориентированное на результат.
Фискальные институты: методологический подход
Действенные бюджетные правила способствуют реализации эффективной бюджетной политики. Они определяют целевые показатели, помогающие дисциплинировать деятельность властных органов. Дж. Копиц и С. Симански отмечали, что бюджетные правила в значительной мере основываются на политэкономических аргументах1.
Фискальные правила стали широко применяться в странах Организации экономического сотрудничества и развития в связи с общей тенденцией к децентрализации бюджетных систем для того, чтобы избежать макроэкономической и финансовой дестабилизации. Фискальные правила ограничивают региональные и местные власти в возможностях управления доходами и расходами бюджета. Конкретные формы и параметры фискальных правил зависят от степени децентрализации общественных финансов в стране и от ее влияния в долгосрочной перспективе на финансовую устойчивость бюджетной системы.
Для эффективного введения фискальных правил необходимы механизмы принуждения. При этом недостаточный уровень прозрачности бюджета, отсутствие адекватного мониторинга и аудита и другие институциональные факторы препятствуют эффективному применению мер принуждения.
Одной из целей бюджетной политики является фискальная дисциплина. Фискальная дисциплина достигается с помощью поддержания фискальных правил, которые способствуют ограничению размеров бюджетного сектора, создают условия для фискальной консолидации.
1 В.Д. Лагутин. Экономическая политика государства: сущность, этапы, механизмы. Киевский национальный торгово-экономический университет.
Бюджетная дисциплина может быть институциональной (сильные фискальные институты и соблюдение правил фискальных институтов); дискреционная бюджетная дисциплина (строгая фискальная политика).
Институциональной бюджетной дисциплины достаточно для устойчивых фискальных результатов (низкий дефицит, высокий профицит, низкий долг), но она имеет место не во всех странах1.
Классификация фискальных (бюджетных) институтов
Есть разные формы классификации фискальных институтов. Но ни одна из них не охватывает все категории бюджетных правил, процедур, законов.
Например, в макроэкономике к фискальным (бюджетным) институтам относятся структурный и циклический бюджетный баланс, баланс общего правительства, первичный баланс бюджета.
Международный валютный фонд классифицирует фискальные институты по 3 группам2.
1. Для понимания фискальных изменений:
• Фискальная отчетность (fiscal reporting).
• Макро-фискальное прогнозирование (macro-fiscal forecasting).
• Управление фискальными рисками (fiscal risk management).
• Независимое Фискальное Агентство (Independent Fiscal Agency).
2. Для развития консолидированного плана (фискальная консолидация):
• Фискальные правила (fiscal rules).
• Среднесрочное планирование бюджета (Medium-Term Budget Framework (MTBF)).
• Бюджетирование, ориентированное на результат (performance budgeting).
3. Бюджетные процессы:
• Единство бюджетной системы (budget unity).
• Бюджетное планирование «сверху-вниз» (top-down budgeting).
• Утверждение бюджета в парламенте (budget approval).
• Исполнение бюджета (budget execution).
В книге «Fiscal Institutions and Fiscal Performance» Джеймс Потерба и Юрген во Хаген делят бюджетные институты на 3 группы:
1. Фискальное правило.
2. Правило бюджетной сбалансированности (budget balance rule).
3. Процедурное правило (procedural fiscal rule).
1 Политическое обязательство по бюджетной дисциплине. 8-е Ежегодное заседание высшего бюджетного руководства OECD-CESEE. Таллинн, Эстония, июнь 2012. Дирк Краан (МВФ).
2 Budget Institutions in Low-Income Countries: Lessons from G-20, Prepared by Sanjeev Gupta and Sami Ylaoutinen, IMF Working Paper, WP/14/164, Fiscal Affairs Department, September 2014.
Зсолт Дарвас и Валентина Костелёва в своем исследовании «The fiscal and monetary institutions in CESEE countries» классифицирует их по 3 группам:
1. Фискальное правило для подготовки бюджета.
1.1. Фискальные правило (expenditure fiscal rule, revenue fiscal rule, debt rule and budget balance rule).
1.2. Среднесрочное планирование бюджета (Medium-Term Budgetary Framework).
2. Фискальное правило для утверждения бюджета.
2.1. Ограничение в парламенте для внесения поправки в проект бюджета.
2.2. Фискальные Советы (Fiscal Councils).
3. Фискальное правило для исполнения бюджета.
3.1. Запасы неиспользованных средств.
3.2. Качество внешнего аудита (the quality of external audit).
Бруно Албукерки в своем исследовании «Fiscal institutions and public spending volatility in Europe» классифицирует их на 2 категории: цифровые фискальные правила и институты фискального надзора.
Однако для стран с богатыми природными ресурсами существует другая классификация фискальных институтов.
Наташа Шарма и Тове Страус в своем докладе «Special fiscal institutions for resource-rich devoloping economies»1 классифицировали фискальные институты по 6 группам.
1. Фискальное правило (правило постоянного дохода (permanent income rule), рамки фискальной устойчивости (fiscal sustainability framework)).
2. Процедурное фискальное правило (бюджетные процессы, бюджетная прозрачность).
3. Цифровые фискальные правила (ненефтяной бюджетный баланс (Non-resource primary balance rule), сумма трансферта из суверенного фонда, базовая цена на нефть (priced-based rule));
4. Суверенные фонды (Sovereign Funds).
5. Законы о бюджете (о Бюджетной ответственности).
6. Фискальные Советы.
Принимая во внимание вышеизложенное, фискальные институты можно классифицировать следующим образом: первая группа - это «классические институты», макроэкономические правила, также в эту группу можно включить цифровые и процедурные фискальные правила. Вторая группа - это законы и/или нормативные акты. Третья группа - Фискальные Советы (Бюро, Комитеты), которые отвечают за анализ и прогнозирование
1 Special fiscal institutions for resource-rich developing economies, The state of the debate and implications for policy and practice, Natasha Sharma & Tove Strauss, may 2013.
бюджета. Четвертая группа - это институты среднесрочного планирования, которые включают в себя среднесрочные фискальные, бюджетные и рамки расходов.
Затем идет цепочка бюджетирования, ориентированного на результат, и аудит эффективности. Наконец, макрофискальное прогнозирование и управление фискальными рисками.
Фискальное правило - это набор ограничений на решения в области социально-экономической бюджетной политики1.
Для достижения устойчивости государственных финансов принимают специальные фискальные правила. С одной стороны, они оказывают дисциплинирующее воздействие и в этом смысле служат инструментом экономической политики. С другой стороны, эти правила выступают индикатором, на основе которого принимают дальнейшие решения. Кроме того, фискальные правила могут быть целью бюджетной политики (уровень долга или дефицита)2.
Баланс общего правительства - это совокупные доходы консолидированного бюджета минус совокупные расходы консолидированного бюджета.
Таблица 1
Классификация фискальных институтов
1. Фискальные правила
1.1. Фискальные правила (макроэкономическая стабильность)
а) Баланс общего правительства
Ь) Первичный баланс бюджета
с) Структурный бюджетный баланс
ё) Циклический бюджетный баланс
е) Золотое правило
Если экономика богата природными ресурсами (нефть, медь и т. д.), тогда в эту структуру включаются и другие институты
1;) Ненефтегазовый (первичный) баланс
g) Правило постоянного потребления
Ь) Правило полного сбережения
0 Правило (Принцип) базовый цены
j) Суверенные Фонды
1.2. Цифровые фискальные правила
1 http://www.budget4me.ru
2 Е. Тимохина. Анализ устойчивости федерального бюджета России в период кризиса. / Вопросы экономики, № 1, 2011.
а) Правило бюджетной сбалансированности
b) Правило государственного долга
с) Правило доходов
d) Правило расходов
1.3. Процедурные фискальные правила
а) Бюджетный процесс
b) Бюджетная прозрачность
2. Законы о бюджете (Закон о бюджетной ответственности)
3. Фискальные Советы (Независимое Фискальное Агентство)
4. Среднесрочное планирование бюджета
4.1. Среднесрочные Фискальные Рамки
4.2. Среднесрочные Бюджетные Рамки
4.3. Среднесрочные Рамки Расходов
5. Бюджетирование, ориентированное на результат
6. Аудит деятельности (Performance audit)
7. Макро-фискальное прогнозирование
8. Отчетность и управление фискальными рисками
9. Государственные расходы и финансовая подотчетность (PEFA)
Структурный бюджетный баланс предполагает оценку доходов бюджета, которые будут получены независимо от фазы экономического цикла, и планирование расходов бюджета в сумме, которая будет согласована с данным уровнем доходов1.
Первичный баланс бюджета - это превышение совокупных расходов государственного бюджета над его совокупными доходами (без учета расходов по обслуживанию внешнего и внутреннего государственного долга).
Циклический бюджетный баланс, как правило, вызван спадом деловой активности и сокращением налоговых поступлений.
Одной из форм фискальных правил является «золотое правило». «Золотое правило» - это привязка использования нефтяных доходов только к инвестициям и расходам по развитию человеческого капитала2.
Отношение ненефтегазового баланса бюджета к ненефтегазовому ВВП наиболее точно отражает экономические возможности страны без использования сырьевых доходов. Ту часть ненефтегазового дефицита, кото-
1 Е. Миро
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.