ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
МАЛЫХИНА Татьяна Анатольевна,
адъюнкт кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России, майор внутренней службы, начальник Правового отделения Управления МВД России по г. Ижевску. E-mail: tmalyhina@inbox.ru; сот. тел.: 8-905-876-54-77
Краткая аннотация: в статье исследуется история развития дисциплинарных правовых отношений в органах внутренних дел Российской Федерации, рассматриваются предпосылки возникновения дисциплинарно-правовых отношений в сфере внутреннего управления. Автором выделены этапы становления института дисциплинарных правовых отношений в России, обусловленные историческими предпосылками.
The article explores the development history of disciplinary legal relations in Russian Federation internal affairs authorities. It looks at the preconditions for the appearance of disciplinary legal relations in internal administration. The author distinguishes the milestones of forming the concept of disciplinary legal relations in Russia that were conditioned by historical factors.
Ключевые слова: дисциплинарные правовые отношения; дисциплинарное производство; органы внутренних дел.
Disciplinary legal relations; disciplinary proceedings; internal affairs authorities.
«<посулов бояром, и околничим, и диаком от суда и от печалованиа не имати...»
Судебник Ивана III
(Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. 2001. № 2. С. 18-26)
Исторически предпосылки возникновения дисциплинарно-правовых отношений в сфере внутреннего управления необходимо рассматривать с момента зарождения государственности в Древней Руси. Уже в те времена выстраивались определенные общественные отношения между государством и ее гражданами, которые решали определенные задачи для процветания своей страны. Изучение исторических параллелей позволяет понять истоки формирования и предпосылки зарождения современных общественных отношений, складывающихся на современном этапе в вопросах дисциплиниро-вания государственных служащих.
Дисциплинарные правовые отношения выступают в качестве особого вида административно-правовых отношений, которые относятся к «внутриорганизационным управленческим отношениям, связанным с обеспечением деятельности государственных органов»1.
Вместе с тем, дисциплинарные правовые отношения, связанные с совершением дисциплинарного проступка, без дисциплинарного производства не имеют своего логического завершения. В научной литературе существует ряд различных определений дисциплинарного производства. Так, Д.Н. Бахрах2 определяет дисциплинарное производство как «регулируемую правовыми нормами деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий».
По мнению Ю.С. Адушкина , под понятием «дисциплинарное производство» понимается совокупность правоотношений, связанных с решением вопроса о дисциплинарной ответственности за допущенное или предполагаемое дисциплинарное правонарушение.
Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров считают, что «дисциплинарное производство за-
Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2007. С. 46.
2 Там же. С. 589.
3 Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР / Под ред. В.М. Манохина. Изд-во Саратовского ун-та, 1986. С. 42.
ключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами»1.
Поскольку дисциплинарное производство возникает из дисциплинарных правовых отношений и является результатом таких правоотношений, полагается возможным рассмотреть становление и развитие института дисциплинарных правовых отношений «в разрезе» формирования дисциплинарного производства.
Историко-правовой анализ института дисциплинарных правовых отношений позволяет понять его зарождение и формирование. Становление института дисциплинарных правовых отношений в России, по мнению автора, проходило в несколько этапов, обусловленных объективными историческими предпосылками:
1) становление общей системы государственной службы, и формирование административно-правовых отношений, с отдельным выделением должностных проступков;
2) выделение в системе государственного управления отдельных правоохранительных функций, которое положило основу формирования и развития дисциплинарных правовых отношений в полиции.
3) изменения социально-политического устройства российского государства, оказавшее влияние на генезис института дисциплинарных правовых отношений в органах внутренних дел.
С возникновением на Руси государственной службы, формированием состава чиновников государственного управления, в государственном аппарате встал вопрос о необходимости обеспечения контроля за служилыми людьми и принятии мер, направленных на стимулирование их добросовестной службы.
Изначально в Древней Руси функции, связанные с решением вопросов государственного управления, были возложены на дружину. Постоянное расслоение дружины привело в XII в. к необходимости формирования профессионального слоя слуг - служащих.
В период феодальной раздробленности Русского государства (Х1У-ХУ вв.) образова-
лась дворцово-вотчинная система управления. Различные функции, связанные с системой управления, были возложены на штат дворовых людей (дворецких, дьяков, стряпчих и др.)2.
Первые упоминания понятий «служащий» под определением «служилые люди» относится к XV в., что связано с выделением управленческой деятельности в русском государстве в отдельный вид государственной деятельности, именно поэтому в литературе история отечественной государственной службы рассматривается начиная с XV в. Однако некоторые элементы государственного управления и государственной службы присутствовали и в Древней Руси, что позволяет сделать вывод и о появлении элементов ответственности на службе3.
Появление первых служащих-профессионалов (дьяков, подъячих) связано с переходом на приказно-наместническую систему и формированием централизованной системы государственного управления4. Прохождение службы «служилыми людьми» регламентировалось Уложением о службе» 1556 г.5, который являлся первым правовым актом в сфере служебных правовых отношений. В целом, законодательные акты XVI-XVII вв. не только точно определяли характер и объем отбываемой повинности государю каждым «служивым» человеком, но и строго карали тех, кто от нее уклоняется6.
Большое значение в формировании института дисциплинарных правовых отношений связано с реформированием Петром I системы государственного управления. Правовым актом, регулирующим порядок прохождения государственной службы в связи с изменением в процессе реформирования устройства государственного управления, стал «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...», принятый 24 января 1772 г.7 Термин «служилые люди» перестал упот-
1 Мигачев Ю.И., Попов Л.Л, Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Высшее образование, 2007. С. 231.
2 Яськов Е.Ф.. Российская бюрократия и бюрократизм: Монография. М.: Академия управления МВД России, 2002. С. 9.
3 Оболонский А.В. Государственная служба (комплексный подход): Уч. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С. 43.
4 Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: Монография. Чебоксары: Изд-во Л.А. Наумова, 2009. С. 19.
5 Уложение о службе 1556 г. / Т.Г. Архипова, М.Ф. Румянцева, А.С. Сенин. История государственной службы в России XVIII-XX вв. М.: Современник, 2000. С. 145.
6 Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность / В.А. Андрианов. М.: ВолтерсКлувер, 2009. С. 10.
7 «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных.» 1772 г. // Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т. 4.
ребляться, появилось понятие «чиновники», сформировалось профессиональное чиновничество.
В рамках изучения формирования института дисциплинарных правовых отношений важное значение имеет исследование органов и должностных лиц, уполномоченных принимать решения в отношении подчиненных сотрудников. Органы контроля, правомочные принимать решения в отношении сотрудников и руководителей системы органов внутренних дел, берут свое начало в развитии в древней истории .
В период правления Петра I сформировались специальные органы контроля, что было связано с переходом на новую систему государственного управления, а также назревшей необходимостью контроля за служащими при исполнении ими обязанностей по службе. В 1711 г. в структуре Сената была учреждена фискальная служба как специальное подразделение надзора за деятельностью чиновников. Фискалам вменялось в обязанности донесение о чиновниках, допустивших нарушения по службе2. Однако институт фискалов не справился с возложенными на него задачами.
В период реформирования государственного управления происходит выделение отдельных правоохранительных функций. Историк К.С. Смирнов отмечает, что «история первых полицейских подразделений берет свое начало в 1718 г., поскольку в этом году в Санкт - Петербурге утверждается должность Генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности»3.
Ряд исследователей (З.И. Перегудова, С.А. Воронцов, К.П. Краковский) полагают, что за начало организации и деятельности специальных служб на Руси следует принять 1565 г., когда Иваном IV был создан прообраз будущей политической полиции - опричнина, которая была ликвидирована в 1572 г.4
Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред. А.Г. Маньков. М.: Юрид. лит-ра, 1986. С. 246.
1 Николаев А.Г. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел: Монография. Чебоксары: Изд-во Л.А. Наумова, 2009. С. 18.
2 Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: Проспект, 1997. С. 150.
3 Смирнов К.С. Становление и развитие полиции в России
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.