В статье проанализированы нововведения в законодательстве Российской Федерации, определяющие особенности и порядок проведения независимой правовой экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций. Ключевые слова: экспертиза, независимая экспертиза, регламенты, процедуры, государственные функции.
In article the author analyses innovations in the legislation of the Russian Federation, determining features and the order of carrying out of independent legal examination of rules and procedures of execution of the state functions. Keywords: examination, independent expert appraisal, rules, procedures, state functions.
УДК 342.9: 314. 15 (470+571)
Формирование института независимой правовой экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций
А.В. ФИЛАТОВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
В последнее время активно, в том числе и на законодательном уровне, относительно негосударственной, несудебной экспертной деятельности применяется дефиниция «независимая экспертиза», которая объективно может использоваться в отношении всех возможных видов экспертиз.
Торгово-промышленная палата Российской Федерации и ее территориальные подразделения обладают правом осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринима-телей1.
Утверждено Положение об экспертизе проектов правовых актов в Торгово-промышленной палате Российской Федерации2, где определено, что при экспертизе проектов правовых актов проводится анализ предмета правового регулирования проекта, его места в системе российского законодательства и соответствия проекта действующему законодательству; анализируются возможные последствия принятия проекта правового акта с точки зрения соблюдения общественных интересов и интересов предпринимательского сообщества, а также рассматриваются другие вопросы порядка проведения экспертизы.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов — это самостоятельный вид экспертизы, в том числе применительно к административным регламентам исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
Для оценки качества нормативного правового акта или его проекта, внесенного на рассмотрение нормотворческого органа, по решению данного органа может проводиться научная экспертиза (правовая, экономическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.), причем возможна и комплексная экспертиза, включающая в себя любое соотношение вышеперечисленных сфер. В полном объеме научная экспертиза применяется и в отношении правоприменительной практики.
Научная экспертиза проводится научно-исследовательскими организациями или высшими образовательными учреждениями, для которых экспертная деятельность является не основной, а факультативной по отношению к науке и учебному процессу или к предпринимательской деятельности, если речь идет о коммерческих организациях. В то же время в уставных документах, приказах, инструкциях, положениях, регламентирующих деятельность экспертной организации, ее структурного подразделения, детально регламентированы пра-
1 См.: Закон РФ от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» (в ред. от 23.07.2008); Указ Президента РФ от 18.03.1993 № 351 «О Торгово-промышленной палате Российской Федерации» (в ред. от 06.04.2000).
2 Приказ ТПП РФ от 01.02.2006 № 8 «Об утверждении Положения об экспертизе проектов правовых актов в Торгово-промышленной палате Российской Федерации» // Официальный сайт ТПП РФ: http://www.tpprf.ru/
ва, обязанности, ответственность руководителя, его штатных сотрудников, порядок ведения документооборота, взаимоотношения с субъектами права и другие вопросы организации экспертной деятельности.
Для проведения научной экспертизы необходимо наличие специальных познаний в том или ином вопросе, однако в юридической литературе к специальным зачастую не относят общеизвестные, а также юридические знания1. Это категорически неверно, так как данная позиция основана на расширительной трактовке разъяснения Пленума Верховного суда СССР о том, что «суды не должны допускать постановку перед экспертом правовых вопросов как не входящих в его компетенцию (например, имело ли место хищение либо недостача, убийство или самоубийство и т. п.)»2.
Различные точки зрения по вопросу возможности проведения правовой экспертизы были всесторонне проанализированы П. Яни3, что с познавательной точки зрения представляется значимым, однако сделанный вывод основывается на специфике уголовно-правовых отношений. Юридическая наука не ограничивается уголовным процессом и нигде в законе прямо не указывается, что юридические знания не могут быть специальными.
Практика рассмотрения дел в Конституционном суде РФ показывает, что во многих случаях в качестве экспертов вызываются высококвалифицированные юристы (доктора и кандидаты юридических наук) и на их разрешение ставятся вопросы чисто правового характера, касающиеся трактовки и использования отдельных норм материального и процессуального права4.
Кроме того, дефиниция «общеизвестные знания» носит субъективный, оценочный характер, а соотношение специальных и общеизвестных знаний по своей природе изменчиво, зависит от уровня развития социума и интегрированности научных знаний в повседневную жизнь людей. Расширение и углубление знаний о каком-то явлении, процессе, предмете приводит к тому, что знания становятся более дифференцированными, системными, доступными все более широко-
му кругу лиц. В конечном итоге сфера обыденных знаний обогащается5.
В сфере нормативно-правового регулирования в настоящее время нет определения «специальные знания», в связи с чем использование данного термина определяется правоприменителем произвольно.
Соответственно, правовая экспертиза не только имеет право на существование, но и активно развивается в качестве самостоятельного правового института. Сегодня представителями юридической науки обосновывается даже необходимость проведения правовых экспертиз по уголовным делам о преступлениях в сфере экономической деятельности6.
Относительно предмета и цели правовой экспертизы высказываются разные точки зрения, например, что «цель правовой экспертизы есть оценка качества и полноты законодательства, регулирующего правоотношения между органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, с одной стороны, и субъектами предпринимательской деятельности — с другой»7.
Данное определение можно использовать, однако здесь имеется ярко выраженная специфика, связанная только с экспертизой законодательства (но не правоприменения) и с теми правоотношениями, которые возникают в предпринимательской деятельности, а это не отражает широту правовой экспертизы в целом.
С предлагаемыми задачами правовой экспертизы следует, по нашему мнению, согласиться. Это:
— выявление полного перечня правовых актов, регулирующих исследуемую сферу правоотношений, а также органов и организаций, участвующих в правоотношениях;
— установление вида правоотношений по субъектному составу и виду общественных правоотношений;
— выявление факторов, влияющих на качество каждого правового акта;
— оценка полноты правового регулирования системы исследуемых правоотношений;
— подготовка экспертного заключения.
1 См., например: Белкин Р.С. Криминалистическая энциклопедия. — М., 2000; Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. — К.; Одесса, 1976; Энциклопедия судебной экспертизы / Под ред. Т.В. Аверьяновой и Е.Р. Россинской. — М., 1999.
2 Постановление Пленума ВС СССР от 16.03.1971 № 1 «О судебной экспертизе по уголовным делам».
3 См.: Яни П. «Правовая» экспертиза в уголовном деле // Законность. 2001. № 9.
4 См., например: Постановление КС РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате»; Постановление КС РФ от 16.05.1996 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова».
5 См.: РоссинскаяЕ.Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном, административном и уголовном процессе // Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации. — М., 2006.
6 См., например: Гаухман Л. Нужна правовая экспертиза по уголовным делам // Законность. 2000. № 4.
7 Фатеев МА, Лопашенко НА и др. Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения. — Саратов, 2009. С. 52.
Следовательно, на практике сформирован самостоятельный вид научно-правовой экспертизы, которая объективно должна способствовать:
— обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся проектов нормативных правовых актов и правоприменительной практики;
— созданию с учетом уже действующих норм права научно обоснованной системы принимаемых нормативных правовых актов, их согласованности;
— выявлению возможных негативных социальных, экономических, юридических, экологических и других последствий действия принимаемых актов и их влияния на правоприменение.
Научная экспертиза нормативных правовых актов и правоприменительной практики осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами или группами экспертов из числа ведущих ученых и (или) специалистов-практиков в определенных областях (адвокаты, нотариусы, бухгалтеры и др.) — в зависимости от круга правоотношений, которые регулируются. В качестве экспертов привлекаются лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего нормативного правового акта. Заключение экспертов за их подписью направляется в адрес органа, принявшего решение о про
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.