ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРАТУРА КАК ОСОБАЯ КОНТОРА ПЕТРОВСКОГО СЕНАТА
К.Х. Ибрагимов, профессор Российской правовой академии Минюста России, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук. А.К. Ибрагимов, адвокат
22 февраля 2011 г. исполняется 300 лет со дня учреждения Петром I Правительствующего сената. Будучи важнейшим звеном государственной власти и управления, его функционирование, вплоть до Февральской революции 1917 г., сыграло значительную роль в формировании множества государственных институтов, в том числе российской прокуратуры. Можно с уверенностью утверждать, что в истории России вряд ли найдется другое государственное учреждение, которое просуществовало так долго, не скомпрометировав себя, и так многогранно воздействовало на все стороны государственной и общественной жизни, как прокуратура. Цементировавшей деятельность Сената и придававшей ей устойчивость была именно генерал-прокуратура. Статья посвящена проблеме учреждения Петром I генерал-прокуратуры и установления ее полномочий.
Ключевые слова: Сенат, государственное управление, генерал-прокурор, обер-прокурор, генеральный ревизор, полномочия, регламент, экзекутор, фискалы, канцелярия, указы.
В деятельности Петра I нередко бывало так, что созданные им элементы властных структур не оправдывали себя, и тогда он смело признавал свои ошибки, которые неизбежны при осуществлении всяких реформ. Примером такой самокритики явился Указ от 12 января 1722 г. [1, с. 183-184], в котором император признал неудачным первоначальное решение сформировать Сенат из Президентов коллегий. Далее в указе он описал очередной план реорганизации деятельности Сената, главной составляющей которого было создание в его подчинении трех новых государственных контор - службы генерал-прокурора, рекетмейстера и герольдмейстера. Петр I считал обязательным
присутствие во время работы Сената генерал-прокурора, обер-прокурора, от каждой Коллегии по прокурору, рекетмейстера, экзекутора, герольдмейстера и кого-либо из дворян, кто представлял бы их интересы. В названном указе государь призывает Сенат как можно скорее выбрать кандидатов на эти должности и представить ему на рассмотрение. Однако самыми важными фигурами во властной иерархии должны были выступить прокуроры. Поэтому их Петр I предлагал выбрать первыми.
На необходимость учреждения службы генерал-прокурора его навела должность «генерального ревизора или надзирателя указ ов», о бяз анного наблю-
дать за деятельностью Сената, которую он ввел 27 ноября 1715 г. [2, с. 479]. Поводом для введения данной должности было то, что Сенат, которому, по словам государя, «все в руки отдано, не всегда удовлетворяет его своей деятельностью». На нее он назначил В.Н. Зотова. В указе от 27.11.1715 г. так и говорится: «Объявляется В. Зотов чином Генерального ревизора или надзирателя указов, дабы все исполнено было». Отныне сенаторам и другим чиновникам грозило наказание - «кто мог исполнить указ, но не исполнил, тому наказание». В. Зотову вменялось в обязанности: «иметь столик в Сенате, записывать указы и держать оным протокол, кому со всех указов даны будут копии». Однако в спешке Петр I не успел определить конкретные функции и полномочия В.Н. Зотова. В его обязанности входило иметь в зале сенатских заседаний особый стол и «наблюдать, чтобы во всем государстве указы исполнялись в возможно скорое время». Поскольку конкретные полномочия главного ревизора Сената оговорены не были, Сенат попросту ему не подчинялся, не предоставлял запрашиваемые им документы и вообще игнорировал его. Определенно сказывалась нерешительность и другие слабые черты характера В.Н. Зотова [3, с. 163-166]. Наблюдения за деятельностью генерального ревизора позволили императору определить круг вопросов, которым должен заниматься генерал-прокурор, а также установить какими чертами характера и опытом работы должен он обладать.
Но это не главное. Дело в том, что В.Н. Зотов, как и государю, часто жаловался своему брату Конону Зотову,
находящемуся во Франции, по поводу своего незавидного положения. К. Зотов подробно ознакомился с работой аналогичной службы во Франции, которую возглавлял генерал-прокурор. Он направил в мае 1721 г. государю информацию, которая была изложена в «Копии с письма к брату моему о генерал-ревизоре, что ныне во Франции называется генерал-прокурор, с отметками и примерами нынешнего состояния в Великороссии». Текст данного письма опубликован в работах Н.П. Павлова-Сильванского и В.И. Веретенникова [4, с. 73; 5, с. 27-28]. Содержание данного письма переполнило глубокие раздумья Петра I по поводу совершенствования государственного аппарата и 12 января 1722 г. он издал Указ о реорганизации Правительствующего Сената. В п. 4 данного указа было установлено: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» [6, с. 479].
Французский административный опыт был государем оперативно адаптирован к российским условиям. Факт использования им в административном строительстве информации, содержавшейся в письме К. Зотова, в отечественной историографии является бесспорным. Подтверждением этого является и тот факт, что государь, не только воспользовался озвученным письмом, но и привлек самого К. Зотова на должность редактора Полномочий генерал-прокурора, в качестве которого он отличился, учитывая нравящуюся государю краткость и ясность в изложении мыслей. Всего в разработке полномочий гене-
рал-прокурора было шесть редакций. Такая тщательность в установлении прав и обязанностей этой должности объяснялось той высокой ролью в государственном управлении, которую должен был сыграть генерал-прокурор. В последней редакции 27 апреля 1722 г. прокуратура была выведена из-под зависимости Сената. Было установлено, что «генерал- и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего» и обнародовано, что «генерал-прокурор - есть око и сердце всего государства». Таким образом, генерал-прокурор был поставлен на вершину пирамиды прокуратуры, и распространял свою власть на все центральные и многие местные учреждения. Распространяя свою власть почти на все указанные учреждения, и будучи независимыми от них, прокуроры собирали информацию о нарушениях закона и передавали ее генерал-прокурору. Последний требовал от Сената восстановления законности.
На должности генерал-прокурора и обер-прокурора были соответственно назначены П.И. Ягужинский и Г.Г. Скорняков-Писарев. Для обеих этих высоких должностей необходимо было подготовить указ с утверждением их функций, прав и обязанностей. К 27 апрелю 1722 г. [7, с. 660-662], т.е. перед самым выступлением в Персидский поход, в спешке, государь утвердил положения о данных должностях, хотя они его полностью и не устраивали. Нельзя было оставлять высшие органы власти в период длительного отсутствия царя без государственного контроля. По этой причине после отставки генерального ревизора до создания службы генерал-прокурора 13 февраля 1720 г. царь со-
здает должность обер-секретаря Сената [8, с. 605], а в январе 1721 г. государь устанавливает дежурство гвардейских штаб-офицеров, которым вменяется напоминать сенаторам об исполнении ими долга, «чтобы не было суетных разговоров, крика и прочего», а тех «кто станет бранитца или невежливо поступать» даже сажать в Петропавловскую крепость [9, с. 259].
Генерал-прокурор имел много обязанностей. Но важнейшей из них было «сидеть в Сенате и смотреть накрепко», чтобы Сенат своевременно в соответствии с регламентом рассматривал важные государственные дела, «в своем звании праведно и нелицемерно поступал».
При нарушениях сенаторами законов генерал-прокурор имел право опротестовать их решения, и даже приостановить производство любого дела. Для эффективного управления Сенатом в подчинение генерал-прокурору пп. 5 и 6 Должности был передан мощный рычаг контроля, а именно - Канцелярия Сената и экзекутор, неукоснительно выполнявший решения генерал-прокурора. Кроме того, генерал-прокурор имел право, и более того, был обязан систематически докладывать царю о результатах своей работы. Причем, «ежели зло ясно, то немедленно доносить Нам». Это также была привилегия, даваемая не каждому чиновнику, усиливающая властные полномочия генерал-прокурора. Кроме того, согласно п. 4 Должности генерал-прокурор был обязан контролировать фискалов, которые должны были в указанный срок сами представлять «доношения» о своей работе. Следовательно, из сказанно-
го видно, что, наделив генерал-прокурора широкими полномочиями, государь сделал его должность ключевой в системе государственной власти и тем самым обеспечил надежный контроль за обеспечением законности и правопорядка в российском государстве. В этой связи весьма справедливым представляется высказывание В.В. Ивановского: «Должность генерал-прокурора была образована на более рациональных основах, нежели на каких покоились прежние органы контроля. Генерал-прокурор получил гораздо более прав, нежели его предшественники, а также и несравненно более средств быть истинным органом контроля и не только в отношении сената, но и всех присутственных мест империи» [9, с. 222].
Однако это не все. Было бы трудно поверить при харизматическом характере императора в его полное доверие генерал-прокурору. Для контроля за его деятельностью государь назначает должность обер-прокурора, как бы в помощники генерал-прокурору, в задачу которого входило следить за генерал-прокурором и при необходимости доносить царю. Эта практика Петра Великого получает широкое применение в государственном строительстве остальных эпох, например, комиссары при начальниках большевистских армий, секретари парткомов при директорах предприятии, учреждений и организаций бывшего СССР и т.д.
Кроме обер-прокурора, на генерал-прокурора в исключительной ситуации, если с его стороны исходила измена или иное преступление, при отсутствии царя в государстве, мог воздействовать Сенат, который мог его «арестовать и
розыскивать, а дело приказать иному кому».
Для исправного функционирования генерал-прокуратуры была создана особая канцелярия
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.