Экономические обзоры
УДК 351.72
«ГОСУДАРЕВО ОКО»: АУДИТ ПЕНТАГОНА
© 2013 г. Е.А. Роговский, |В.А. Федорович
Институт США и Канады РАН, Москва
В статье рассматривается проблема распределения и финансирования государственных заказов на вооружение и военную технику, а также система контроля за выполнением федеральных заказов частными компаниями-подрядчиками.
Ключевые слова: Пентагон, АФКОК.
Министерство обороны США (МО США) по любым меркам является крупнейшим в мире заказчиком разнообразнейших продукции и услуг (см. табл. 1). Его ежегодные расходы исчисляются сотнями миллиардов долларов, и понятно, что любое сбережение этих средств принесло бы не только экономическую выгоду, но и политические дивиденды тем, кто эту экономию осуществил.
В соответствии с федеральным законодательством все корпорации - подрядчики и субподрядчики МО США обязаны соблюдать единые государственные стандарты финансово-бухгалтерской отчётности. Однако в «контрактной индустрии» нарушения этих стандартов случаются достаточно часто. Так, для периода «холодной войны» (1960-е - 1980-е годы) были характерны огромные переплаты из федеральной казны по программам создаваемых в это время уникальных военно-технических (в частности, ракетно-ядерных) систем. В эти годы, отмеченные в США выдающимися прорывами на главных направлениях военно-технического и научно-технического прогресса, в политике государства зачастую господствовал принцип «война все спишет», даже если она «холодная».
В 1980-х и особенно в 1990-х годах оборонная промышленность США вышла на международный рынок. В этой связи Пентагон был вынужден существенно укреплять финансово-правовую защиту и своих заказчиков, и корпораций - военных подрядчиков.
Многие участники (и субподрядчики, и просто поставщики-вендоры), производившие необходимые для американского государства-заказчика изделия и/или комплектующие, юридически оказались в зоне «альтернативной юрисдикции» - за рубежом, где юрисдикция внутреннего американского контрактного права, в том числе финансово-бухгалтерского аудита, не имела силы. По этой причине для предотвращения трудноразрешимых споров и разногласий необходимо было заранее, ещё на этапе подготовки контракта предусматривать
* РОГОВСКИЙ Евгений Александрович - кандидат экономических наук, руководитель Центра военно-промышленной политики. E-mail: Rogowsky@mail.ru; ФЕДОРОВИЧ Владимир Антонович (1924-2013 гг.) - доктор экономических наук, заслуженный деятель науки РФ.
Таблица 1
Экономика США в цифрах, млрд. долл. (в текущих ценах)
Программные элементы 1960 г. 1970 г. 1980 г. 1990 г. 2000 г 2005 г. 2010 г. 2011 г., оценка
ВВП, млрд. долл. 518,9 1012,7 2724,2 5734,5 9821,0 12445,7 14508,2 15079.6
Расходы федерального бюджета 92,2 195,6 590,9 1253,0 1789,0 2472,0 3456,2 3818,8
Расходы федерального бюджета, % ВВП 17,8 19,3 21,7 21,9 18,2 19,9 23,8 25,3
Дефицит федерального бюджета (—), профицит (+) +0,3 -2,8 -73,8 -221,0 +236,2 -318,3 -1293,5 -1645,1
Расходы на национальную оборону (всего) 48,1 81,7 134,0 299,3 294,4 495,3 693,6 768,2*
Расходы на национальную оборону, % ВВП 9,3 8,1 4,9 5,2 3,0 4,0 4,7 5,1
оценка.
Historical Tables. Budget of the U.S. Government, FY 2012. Table 1.1. P. 21-23; Table 2.1. P. 24-25; Table 3.1. P. 49-55; Table 7.1. P. 140-141; Table 15.1. P. 342-343;
Economic Report of the President, 1999. Washington, 1999. P. 330, 364-365, 419-421, 444; The Economic and Budget Outlook: FY 2000-2009, Appendix F, Table F-l.
соответствующие механизмы разрешения возможных противоречий. Такая задача потребовала существенно повысить качество юридического консультирования военных заказчиков США - соответственно, возникла необходимость укрепления финансового контроля оборонных заказов.
Агентство финансового контроля оборонных контрактов
Первую попытку осуществления совместного аудита предприняли ещё в далёком 1939 г. контролёры ВМФ, а также авиационной службы Армии США (ВВС как отдельный род ВС тогда ещё не выделялся). К декабрю 1942 г. ВМФ и армейские авиаторы, совместно с МО создали аудиторские координационные комиссии в ряде региональных зон США, где заводы производили различные виды продукции по заказам сразу нескольких военных ведомств.
В 1952 г. уже три военных ведомства (+ВВС) совместно выпустили документ под названием «Руководство по аудиту контрактов» [4]. Это руководство предписывало проводить аудит по всем контрактам, заключённым подразделениями МО на основе исполнения детально разработанных унифицированных процедур. Однако из-за существенных различий в используемых стандартах и методах управления, а также в накопленном практическом опыте заказчиков, соблюдение стандартов при проведении аудита оказалось весьма сложным делом.
Через десять лет, в 1962 г., министр обороны США Р. Макнамара, зарекомендовавший себя как крупный теоретик и практик в сфере управления, организовал так называемый «Проект 60», в рамках которого была проанализирована возможность централизации контроля исполнения контрактов и их аудита. На основе этого анализа МО инициировало принятие в 1962 г. важнейшего федерального закона «Об использовании на переговорах прав-
дивой информации» (Truth in Negotiations Act — TINA) [9], юридически обосновавшего право федерального правительства США на получение полной информации, необходимой для обоснования контракта и ведения переговоров.
Суть этого закона сводилась к созданию экономико-правового механизма, противодействующего фактическому обману государства-заказчика, и в первую очередь - завышению цен контрактов, когда деловым партнёром государства-заказчика выступает единственная корпорация-подрядчик.
Практика военно-государственного хозяйствования, многомиллиардные военные расходы США периода «холодной войны» и после её окончания вынудили Конгресс США принять радикальное решение: создать в вооружённых силах США всеобъемлющий механизм контроля за расходованием «казённого военного доллара». В результате было создано Агентство финансового контроля оборонных контрактов - АФКОК (Defense Contract Audit Agency).
Это агентство ответственно за проведение аудита всех контрактов, по которым в роли заказчиков выступают наделённые соответствующими полномочиями организационные структуры министерства Армии, ВМС и ВВС.
В настоящее время АФКОК контролирует не только финансовые потоки военного бюджета (и в определённой степени бюджетов ряда иных государственных ведомств), но и управление процессами разработки, производства и закупки систем вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ), а также программами НИОКР военного и прикладного назначения, двойных и критических технологий. Сегодня это ведомство превратилось в главный государственный центр (помимо внутриведомственных) подготовки, обучения и выпуска особой категории служащих государственного аппарата США - государственных представителей. Именно они вместе с командами своих экспертов (до 300400 человек) управляют федеральными военными и гражданскими контрактами - всем потоком государственных заказов США.
К началу XXI века сложная и многогранная история государственного финансового аудита военных контрактов насчитывала уже более 60 лет. Поначалу различные виды вооружённых сил имели свои собственные службы, на которые возлагались функции аудита контрактов, заключаемых уполномоченными структурами соответствующего военного ведомства. Унификации в этой области не существовало, хотя и сотрудники правительственных организаций, и представители корпораций-подрядчиков требовали достижения большей согласованности в сфере управления и аудита государственных контрактов.
Особую роль в организации системы стандартов финансово-бухгалтерского контроля США играет федеральное Бюро бухгалтерских стандартов. В 1992 г. комплекс стандартов и нормативов, разработанных этим Бюро, был «перекодирован» в «Свод федерального регулирования заказов» (Federal Acquisition Regulation — FAR), который с тех пор применяется в отношении всех государственных контрактов [5].
Предшествующими по значимости документами были циркуляр А-50 , а также другие циркуляры, выпущенные Бюджетным управлением админист-
* Впоследствии циркуляр А-50 был уточнён; его действующую версию см.: http://www.whitehouse.gov/omb/circularsа050.
рации президента США начиная с 1982 г. и фактически изначально определившие все функциональные процедуры государственного аудита в США.
Сегодня АФКОК представляет собой крупное независимое финансовое ведомство, в котором занято по официальным данным около 4 тыс. сотрудников, работающих более чем в 300 отделениях, расположенных на территории Соединённых Штатов, в Европе и Тихоокеанском регионе.
Основные функции АФКОК
Обращение к документам Конгресса США и отчётам Пентагона показывает, что АФКОК отвечает за аудит военных контрактов, а также финансовое консультирование всех ответственных за заказы должностных лиц с целью достижения справедливых и разумных контрактных цен и обеспечения соблюдения условий контрактов. АФКОК консультирует корпорации-подрядчики по всем финансовым и деловым аспектам контрактов на заказы товаров и услуг, производит постоянный мониторинг показателей эффективности ценообразования, выносит суждение об одобрении выплат по контракту. АФКОК также проводит аудит контрактов для всех подразделений Министерства обороны, действующих в рамках военных операций и восстановительных работ в Ираке и Афганистане. Кроме того, АФКОК на возмездной основе поддерживает деятельность других федеральных ведомств, работающих в Ираке и Афганистане, таких как Агентство США по международному развитию.
Объём работ АФКОК в основном определяется масштабами проверки материальных приобретений и объёмом расходов на услуги всех подразделений Министерства обороны, а также проверки услуг гражданских корпораций-подрядчиков и университетов, которые работают по контролируемым МО программам на основе средств, ежегодно выделяемых Конгрессом фондам научных исследований, разработок, испытаний и оценки.
Помимо аудита АФКОК предоставляет бухгалтерские услуги всем подразделениям МО, имеющим отношение к заказам, сопровождению и контр
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.