Ф.А. Шебзухова
доктор политических наук, профессор Карачаево-Черкесского института повышения квалификации работников образования *
Государственная миграционная политика на Северном Кавказе
Северный Кавказ традиционно является достаточно важным с точки зрения миграционной активности населения регионом России. Поверхностный взгляд на статистические данные показывает, что миграционная активность в 1990-е гг. во многих субъектах РФ, в том числе и на Северном Кавказе, снижается, хотя миграционные потоки стали значимым явлением в силу изменения этнических и социальных параметров этих процессов по причине появления масштабной вынужденной миграции. Все эти качественные изменения миграционных потоков наглядно проявились на Северном Кавказе, который принял значительное количество вынужденных переселенцев.
В составе региона выделяются две группы субъектов РФ. Одну группу образуют практически все республики Северного Кавказа (за исключением Республики Адыгея), которые являются территорией исхода мигрантов в результате действия ряда факторов (избыток трудовых ресурсов, военные действия, установка на социальную мобильность). Вторую группу формируют Краснодарский и Ставропольский края, а также Республика Адыгея с ее преимущественно русским населением, которые являются по преимуществу принимающими территориями. В результате этого объективного различия можно уверенно говорить о двух типах государственной политики в отношении миграции в регионе на уровне субъектов РФ. Если органам государственной власти республик, как правило, не было необходимости формулировать собственную миграционную политику и вводить какие-либо регулирующие механизмы, то у субъектов РФ второй группы такая необходимость была. Н.М. Николаев констатирует: «С 1990 по 2001 год коэффициент миграционного прироста в целом по России составил 21,4 % (в среднем за год в расчете на 10 тысяч человек населения), по СевероКавказскому региону - 45,3 %. Наиболее значительным он был в "русских" регионах: в Краснодарском крае - 111,3 %, в Ставропольском крае - 95,4 %... из национальных республик, наоборот, идет отток населения»1.
* Шебзухова Фатима Айсовна, e-mail: kafedraistorii09@mail.ru
1 Николаев Н.М. Миграция населения Ставропольского края на рубеже XXI века // Расселение, этнокультурная мозаика, геополитика и безопасность горных стран. М.; Ставрополь, 2001. С. 211.
Активная миграция на территорию Краснодарского и Ставропольского краев в первой половине 90-х годов XX в. способствовала формированию у органов государственной власти этих субъектов РФ четко выраженной запретительной миграционной политики. По мнению Л.Л. Хоперской, с целью снижения отрицательных последствий интенсивной миграции с 1990 г. принимаются нормативные акты (законы местных представительных органов власти, указы президентов республик, постановления правительств, распоряжения глав администраций), многие из которых вступают в противоречие с нормативными актами Российской Федерации, так как в них ограничены в той или иной степени права и свободы граждан, в частности, право на свободу передвижения и выбор места жительства2. Первым подобную миграционную политику начал формировать Краснодарский край, где в августе 1992 года краевым Советом народных депутатов было принято специальное решение о мерах по регулированию миграции. Содержание данного нормативного документа было позже воспроизведено в законах Краснодарского края и ряда других субъектов РФ (Ставропольский край, Ростовская область).
Формирование нормативной базы миграционной политики субъектов РФ посредством их законов началось практически сразу же после получения права принимать собственные законы. Так, в Краснодарском крае 23.06.1995 г. был принят закон «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края», в Ставропольском крае в 1996 г. принят закон «О гарантиях осуществления и защиты прав граждан Российской Федерации -жителей Ставропольского края», в котором вводился статус жителя края.
В тот же период для миграционной политики адыгских республик Северного Кавказа (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) было характерно стремление создать условия для репатриации потомков выехавших за пределы Российской империи после окончания Кавказской войны. Так, в Конституции Республики Адыгея закреплено право «на возвращение на историческую родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников: адыгской диаспоры, уроженцев и потомков, независимо от их национальной принадлежности».
Закон Северной Осетии - Алании «О миграции», принятый 10.11.1996 г., установил среди принципов регулирования миграционных процессов в республике такой принцип, как покровительство соотечественникам, находящимся за пределами республики, предоставление им на территории Северной Осетии «преференциального режима». Актуальность данного нормативного
2 Хоперская Л.Л. Выступление на Форуме общественных организаций Юга России, занимающихся решением проблем миграции // Форум общественных организаций Юга России, занимающихся решением проблем миграции: сб. материалов. Ставрополь, 2000. С. 68.
акта была вызвана притоком вынужденных мигрантов из Южной Осетии (Республика Грузия) в результате вооруженного конфликта.
В Карачаево-Черкесской Республике в 90-е гг. прошлого века миграционные процессы регулировались не законами субъекта РФ, а постановлениями президиума Совета министров КЧР и приложениями к ним в виде положений и правил. Наиболее важным из этих документов является постановление президиума Совета министров КЧР № 139 от 23.08.1994 г. «О мерах по усилению контроля за миграционными процессами». Данным постановлением было признано создание на территории республики системы миграционного контроля, где должно было регулярно отслеживаться движение миграционных потоков и соблюдаться обеспечение приоритетного права жителей КЧР на занятие вакантных рабочих мест.
Важность такого фактора миграционной политики субъектов РФ, как наличие вынужденных мигрантов, предполагает более подробное обращение к этому вопросу. Касаясь эволюции категориальных понятий вынужденных мигрантов, Г.В. Бажанов отмечает, что «одной из особенностей миграционной ситуации на Кавказе является наличие в регионе практически всех категорий вынужденных мигрантов, которые при этом имеют определенные различия в их официальных статусах. Нередко эти различия вызывают неоднозначную трактовку и противоречивое отношение к ним в среде мигрантов, особенно в тех
о
случаях, когда статусные положения недостаточно четко обозначены»3.
Соглашаясь с утверждением Г.В. Бажанова, следует отметить, что в вопросах миграционной политики на Северном Кавказе государство должно учитывать этнополитическую ситуацию, традиционно сложившуюся в течение столетий и отличающуюся от таковой в центральной и других частях Российской Федерации. Данное отличие находит свое отражение в статье М.И Цапко «Государственно-правовое регулирование миграционных процессов на региональном уровне»4. Так, он пишет о том, что Северный Кавказ является одним «из самых проблемных в миграционном отношении регионов страны». В 19902000 гг. миграционный прирост населения в Северо-Кавказском регионе превысил 1 млн человек, в том числе в Ставропольском крае - почти 270 тыс. человек»5.
В существующем законодательстве есть немало препятствий для регулирования миграционных процессов. Принцип приоритета прав и свобод человека, а также их ограничения исключительно в соответствии с Конституцией и согласно федеральным законам не позволяет эффективно урегулировать этнические процессы на региональном уровне. Какие же способы воздействия остаются у
3 Проблемы миграции и опыт ее регулирования в полиэтничном Кавказском регионе: тез. Междунар. науч. конф. Ставрополь, 2003. С. 22-23.
4 Там же.
5 Там же. С. 264.
регионов? Во-первых, это борьба силами правоохранительных органов и органов исполнительной власти с любыми незаконными формами проявления этнических процессов. Это обращение к федеральному центру с тем, чтобы последний генерировал нормы ограничения, которые в силу отсутствия полномочий не может самостоятельно установить регион.
Второй способ, безусловно, может существенно повлиять на эффективность первого. Но попытки реализовать данный способ воздействия потерпели крах, что можно проследить на примере истории с принятием федерального закона «О дополнительных мерах по защите основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан на территории Ставропольского края». Он не был принят, так как противоречил основополагающим установкам так называемых либеральных правовых доктрин. В постсоветском пространстве либеральные доктрины стали активно проводиться в жизнь без учета местной специфики и той критики, которой подвергались они в европейских странах и США.
В России налицо некритичное калькирование положений либеральных правовых доктрин на соотношение вреда и пользы, проведение их в законодательство и в жизнь, а также закрепление в общественном сознании мысли о том, что любые ограничения прав свобод человека - это шаг к возвращению «диктатуры». Хотя в условиях слабости и низкой эффективности некоторых государственных институтов, например правоохранительных органов, некоторые права и свободы человека невозможно защитить, не ограничив временно другие. Государство, придерживающееся либеральных правовых доктрин, никогда не пойдет на этот шаг, оставляя те права и свободы, которые оно не может защитить, и те, которые не желает ограничить существующими по большому счету лишь на бумаге.
Проблема состоит в том, что либеральные правовые доктрины не допускают эффективного правового воздействия на участников этнических процессов. Так называемые естественные права не допускают включения субъекта РФ в число субъектов права по этническому признаку. Подобные правовые доктрины фактически не являлись основой законодательства в СССР, что во многом объясняет определенную эффективность советской национальной политики.
Главная задача власти - имеющимися в ее распоряжении правовыми средствами создавать «приемлемые» субъекты правового регул
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.