МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2011, № 9, с. 41-50
ЭКОНОМИКА, ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
© 2011 г. В. Варнавский
В последние годы понятие "государственно-частное партнерство" (ГЧП), пришедшее из зарубежной практики, стало довольно активно использоваться и в России. Это явление постепенно оформляется как самостоятельный институт. В ряде министерств и ведомств созданы специальные советы по вопросам подобного партнерства. При комитете Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству действует экспертный совет по законодательству в этой сфере. Во Внешэкономбанке и Международном фонде технологий и инвестиций имеются центры ГЧП. В структуре Российского союза промышленников и предпринимателей организован комитет по государственно-частному партнерству и инвестиционной политике. Появляется множество юридических и консалтинговых фирм, оказывающих услуги при заключении договоров о таком партнерстве.
Вместе с тем на уровне федерального законодательства России понятие "государственно-частное партнерство" так до конца и не определено. Многие вопросы, касающиеся сути и форм партнерства между государством и бизнесом, по-разному трактуются представителями различных экономических школ. До сих пор отсутствуют специальные учебные пособия, не читаются курсы лекций по этому предмету в вузах. В результате не совсем понятно, какие именно отношения между государством и бизнесом следует относить к ГЧП, его границы размыты, а суть до конца не ясна. Попробуем разобраться в смысле этого явления, рассмотрев особенности зарубежного опыта и возможность его применения в России.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГЧП
Термин "государственно-частное партнерство" (Public-Private Partnership, PPP) появился в начале 80-х годов для характеристики особых отно-
ВАРНАВСКИЙ Владимир Гаврилович, доктор экономических наук, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН (varnavsky@imemo.ru).
шений между государством и частным сектором. Как правило, эти отношения складывались и развивались в сфере производственной и социальной инфраструктуры. Это касалось автомобильных и железных дорог, аэропортов, морских портов, энергетических сетей, коммунального хозяйства, телекоммуникаций, объектов образования, здравоохранения и культуры. Характерно, что возникновение такого рода отношений стало следствием общего курса на либерализацию и сокращение государственного участия в экономике.
Те или иные формы сотрудничества между государством и частным сектором существовали всегда. Сложные формы организации хозяйства и в современных условиях диктуют необходимость государственного участия. Вместе с тем институциональная среда (нормативно-правовая база, система управления, механизмы регулирования и т.д.), в условиях которой функционирует государственно-частное партнерство в течение последних 30 лет, представляет собой новую ступень в развитии взаимоотношений государства и бизнеса.
Основные сегменты производственной и социальной инфраструктуры, как правило, находились в государственной или муниципальной собственности. Но в 80-90-е годы в развитых, а затем и в развивающихся странах функции по строительству и управлению объектами инфраструктуры стали постепенно передаваться в частные руки. При этом базовые отношения собственности чаще всего не менялись - государство передавало частному сектору только правомочия владения и пользования, оставляя за собой право распоряжения объектами. Одновременно центральные ведомства и муниципальные органы управления, учитывая особое место объектов инфраструктуры как важных систем жизнеобеспечения, усиливали регулирующие, контрольные и надзорные функции за деятельностью частных операторов и совершенствовали для этого законодательную и организационно-управленческую базу.
Основное противоречие современного управления инфраструктурным комплексом заключается в том, что, с одной стороны, приватизация его объектов в большинстве стран признается нецелесообразной по социально-политическим причинам, в связи с высокими рисками дискриминации наиболее уязвимых слоев населения. С другой стороны, ограниченность государственных и муниципальных бюджетов, увеличивающиеся социальные обязательства обусловливают низкий рост, а в отдельных случаях - даже сокращение бюджетных расходов на инфраструктурные нужды. Разрешение этого противоречия как раз и достигается за счет внедрения особой организационно-управленческой системы по привлечению ресурсов частного сектора в целях строительства и эксплуатации инфраструктурных объектов, получившей название Public-Private Partnership.
Государственно-частное партнерство, будучи основано на теории смешанной экономики, в значительной степени развивает и дополняет ее. ГЧП формируется в виде системы отношений субъектов предпринимательской деятельности в определенной институциональной среде и распространяется на широкий спектр отраслей и видов производства товаров и услуг.
Вместе с тем, понятия "смешанная экономика" и "государственно-частное партнерство" далеко не тождественны. Справедливо замечание М.В. Клиновой о том, что "не всякое взаимодействие государства и частного капитала в смешанной экономике можно отнести к категории ГЧП, а лишь такое, когда бизнес по поручению и при поддержке государства выполняет функции, которые раньше возлагались на последнее, когда рыночные начала внедряются в традиционную сферу активности государства, в том числе в ин-фраструктуру"1.
ГЧП базируется также на теории государственного регулирования экономики. Сложные формы организации и ведения современного хозяйства невозможны без государственного регулирования экономики, отдельных отраслей и деятельности компаний. На это в каждой стране работает значительная часть государственной машины, издается огромное количество нормативных документов, модифицируются существующие и появляются новые инструменты, регламентирующие действия бизнеса.
Из всего многообразия регулирующих функций государства одна из них состоит в создании
1 Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматического взаимодействия. М., 2009. С. 89-90.
политических, экономических и правовых условий для субъектов предпринимательской деятельности при реализации ими конкретных проектов. В той институциональной форме, в какой хозяйственные партнерства государства и бизнеса существуют в настоящее время, они представляют собой новую ступень развития механизмов государственного регулирования.
В то же время необходимо разграничить ГЧП и другие инструменты государственного регулирования. Например, по определению, принятому в современной западной экономической науке, к Public-Private Partnership не относятся: государственные закупки, кредитование и субсидирование государством частных компаний, дотирование предприятий, банковского и реального секторов (в том числе, дотирование процентных ставок по коммерческим кредитам), льготное налогообложение, льготные таможенные тарифы и пр. Но в то же время государственные инвестиционные программы, которые финансируются не только за счет бюджета, но и частным сектором, считаются государственно-частным партнерством. Также к ГЧП относятся предприятия, в акционерном капитале которых участвует государство, а также концессии.
Еще одной основой ГЧП выступает теория общественного сектора экономики. В каждой стране существует разветвленная система общественного сектора, в рамках которой функционируют государственно-частные партнерства. Масштабы этого сектора в той или иной стране периодически меняются, что определяется приоритетами экономической политики, фазой хозяйственного развития, внешнеэкономическими условиями и другими факторами. Роль государства может ослабляться в одних и усиливаться в других направлениях. В контексте теории общественного сектора государственно-частное партнерство призвано решать задачи экономического развития, совершенствования производственной инфраструктуры, ликвидации и смягчения провалов рынка.
В теоретическом смысле государственно-частное партнерство выгодно всем - государству, бизнесу, обществу. Заинтересованность государства в ГЧП связана с тем, что, во-первых, оно перекладывает на бизнес бремя расходов по инвестированию и содержанию своего имущества в надежде на то, что таким образом удастся повысить эффективность его функционирования. Во-вторых, посредством ГЧП государство отказывается от неэффективных форм ведения хозяйства, освобождается от ряда экономических функций (строительства, эксплуатации, ремонта
и пр.), которые частные компании выполняют более качественно. В-третьих, прибегнув к ГЧП, государство отчасти смягчает остроту социально-экономических проблем.
А в чем же состоит интерес частного бизнеса в проектах ГЧП? Прежде всего, частная компания получает в долговременное владение государственные активы, часто - на льготных условиях. В рамках долгосрочного контракта с государством она располагает гарантированным рынком сбыта своей продукции. Далее, осуществляя инвестиции, частная компания имеет высокие гарантии их возврата, поскольку государство, как ее партнер, разделяет риски по обеспечению минимального уровня рентабельности. В отдельных случаях, например в сфере ЖКХ, государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета частному оператору при условии повышения им качества коммунального обслуживания. И, наконец, частные компании, обладая хозяйственной свободой, могут повышать доходность своего бизнеса за счет опыта, знаний, ноу-хау, инвестиций при минимизации рисков предпринимательской деятельности.
Что же дает партнерство между государственным сектором и частным бизнесом отдельному человеку и обществу в целом? Как правило, можно ожидать повышения качества услуг и снижения цен на них. Часто при помощи такого партнерства удается частично решить некоторые социальные проблемы. Экономический эффект для общества состоит также в сокращении сроков проектирования и сооружения объектов инфраструктуры, более высокой эффективности строительства.
Однако все это лишь умозрительные, потенциально возможные выгоды партнерства. Для того чт
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.