Национальная безопасность
Н.Г. Жаворонкова
ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ И ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ
Существенным элементом государственного регулирования национальной политики снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций является формирование адекватной правовой базы, включающей систему законодательных и иных нормативных правовых и индивидуально-правовых актов, составляющих основу всей системы принятия решений в данной сфере правоотношений.
В теории права и доктрине отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Следует согласиться с мнением, что все нормативные правовые акты должны функционировать как единая система, характеризующаяся согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям права и институтам.1 Учитывая, что общественные отношения в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий складываются в сложной системе «человек (общество) - техногенная (антропогенная) среда - окружающая природная среда» и входят в предмет регулирования многих отраслей права, а также составляют в совокупности сложный межотраслевой институт, особенно важными признаками системы нормативных правовых актов в данной сфере должны быть согласованность и взаимодействие, объединённые единым объектом и предметом регулирования.
1 Матузов Н.И., Мальков А.В. Теория государства и права: Учеб-
ник. М., 2000. С. 381.
Для целей настоящего исследования мы исходим из широкого понимания законодательства, включающего в себя собственно законы, а также нормативные правовые акты общефедеральных органов власти, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления. Таким образом, под законодательством в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера мы понимаем систему актов правотворчества федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, направленных на защиту жизненно важных интересов личности, окружающей природной среды и антропогенных объектов от негативного воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Формирование этой законодательной базы в определённой мере связано с тремя объективными факторами:
- экономическим состоянием развития страны, позволяющим придавать безопасности как принципу жизни первостепенное значение. Превентивные меры в этом случае имеют приоритетный характер;
- негативным прошлым опытом, определяющим необходимость государственного регулирования, путём принятия специальных законов как комплексного характера, например, Федеральный закон «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»2, так и законодательства в экологи-
2 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
ческой сфере, промышленной безопасности, обеспечения социальных прав граждан, пострадавших в результате крупных техногенных катастроф;
- значительным ростом числа аварий и катастроф, возрастанием их потенциальной угрозы в природной и техногенной сферах. Особую опасность представляют высокорисковые объекты, которые в силу ряда факторов могут стать источником крупномасштабных чрезвычайных ситуаций. К таким факторам можно отнести: изношенность оборудования, человеческий фактор, недостаточность финансовых и материальных ресурсов, негативное воздействие природных факторов и пр.
Необходимо также, по нашему мнению, учитывать современные изменения в политико-правовой сфере, касающиеся передачи в 20052006 гг. большой группы полномочий по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях законодательным и исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления.
В настоящее время принято около 70 законодательных и более 2000 нормативных правовых актов различного уровня, в той или иной части касающихся проблем обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Однако говорить о достаточности и системности в регулировании данной сферы правоотношений пока нельзя. Это связано с тем, что за истёкшие 15 лет:
а) изменилось понимание значения фактора чрезвычайных ситуаций в формировании социально-экономической политики страны;
б) накопился достаточный опыт правового регулирования отношений в области чрезвычайных ситуаций как на национальном, так и на международном уровнях;
в) приняты новые законы в области административной ответственности, технического регулирования, градостроительства, местного самоуправления; изменилось природоресурс-ное законодательство.
В процессе анализа законодательство в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях было разделено условно на четыре группы: конституционные, основополага-
ющие (базовые), специальные и отраслевые.
К федеральным конституционным законам отнесены законы, определяющие полномочия высших органов государства (Правительства РФ) в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и устанавливающие наиболее жёсткий конституционный административный режим чрезвычайного положения, паллиативом которого является режим чрезвычайной ситуации.
К числу базовых (основополагающих) законодательных актов были отнесены законы, закрепляющие общие положения национальной политики в сфере обеспечения безопасности, правовые основы деятельности государства и общества по защите от чрезвычайных ситуаций. В названную группу вошли две основные категории законодательных актов:
- комплексное законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности России;
- законы, регламентирующие вопросы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и устанавливающие правовые основы введения и содержания режима чрезвычайной ситуации.
Группу специальных законов образуют законодательные акты, устанавливающие основы правового регулирования общественных отношений в следующих областях: подготовка и ведение гражданской обороны; промышленная безопасность опасных производственных объектов, включая пожарную безопасность; радиационная, химическая, биологическая безопасность; финансирование и материальное обеспечение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; социальная защита граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; экологические последствия природно-техноген-ных катастроф и охрана окружающей среды.
Последнюю группу представляют законы, имеющие отдельные статьи, либо косвенно регулирующие общественные отношения в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В рамках данного параграфа рассматриваются наиболее важные законодательные акты общего и специального характера, имеющие системообразующее значение для эколого-
правовых проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.
Система обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях включает ряд законов конституционного уровня, к которому относятся: Федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации» и «О чрезвычайном положении».
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»1 устанавливает особый административно-правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, должностных лиц, общественных объединений в качестве одного из основных регуляторов безопасности в экстраординарных обстоятельствах в период как чрезвычайных обстоятельств, так и массовых беспорядков и попыток насильственного изменения конституционного строя.
Перед законодателем стояла задача разработать законодательный акт конституционного уровня, вобравший в себя лучшие международно-правовые тенденции и опыт национального правового регулирования, и, в первую очередь, положения доктринальных, стратегических документов, Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 242, в которой сформирована система официальных взглядов на обеспечение безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности страны.
В Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении»3 сохранены некоторые положения Закона РФ от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»4, что говорит о преемственности принципов правового регулирования в области соблюдения прав человека, о недопустимости ограничения его конституционных свобод, кроме как в законодательном порядке в условиях чрезвычайной ситуации.
В Федеральном конституционном законе порядок правового регулирования режима
1 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
2 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
3 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
чрезвычайного положения приведён в соответствие с требованиями Конституции РФ. Он стал центральным элементом системы федеральных конституционных законов, обеспечивающих стабильность основ конституционного строя, основных институциональных прав и свобод личности. Режим чрезвычайного положения является адекватной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяющей, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, эффективно организовывать деятельность органов государственной власти на конкретной территории, в различных нестандартных управленческих ситуациях, а с другой - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности.
Целью введения чрезвычайного положения является «устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации». Законодатель, видимо, хотел подчеркнуть, что чрезвычайное положение вводится для ликвидации не только последствий, но, прежде всего, первопричин их возникновения.
К обстоятельствам введения чрезвычайного положения Закон относит:
1) попытки наси
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.