тжмшттятмшшт
Соловьев Д. С.
ИНСТИТУТ ВСЕНАРОДНЫХ ВЫБОРОВ ГУБЕРНАТОРОВ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЛЕГИТИМНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В статье исследуется институт выборов как механизм легитимации региональной власти. Анализируются предпосылки постепенного изменения его роли и значения в политической жизни России. Выявляются альтернативные механизмы и основы легитимности региональной власти.
Ключевые слова: институт выборов, легитимность, региональная власть, губернаторы, губернаторские выборы.
Soloviev D. S.
THE INSTITUTE OF GENERAL ELECTIONS OF GOVERNORS AS A FACTOR OF INCREASING THE LEGITIMACY OF REGIONAL AUTHORITIES
In the article the institution of elections as a mechanism for the legitimation of regional authorities is examined. The background for a gradual change of its role and significance in the political life of Russia is analyzed. Also alternative mechanisms and base for the legitimacy of regional authorities are identified.
Соловьев Д. С.
Keywords: the institute of elections, legitimacy, regional authorities, governors, goubernatorial elections.
Принцип легитимности, являясь неотъемлемым условием стабильного политического развития государства, находится в центре политической науки и практики. Несмотря на то, что процесс легитимации политической власти имеет весьма длительную историю научно-практического осмысления, на сегодняшний день он не теряет своей актуальности в силу периодически возникающих кризисов легитимности, как в странах развитой демократии, так и в переходных обществах, особенно остро ставящих вопросы взаимодействия общества и государства при проведении социально-экономических и политических преобразований. Легитимность предстает как неотъемлемое свойство политической власти, обеспечивающее ее функционирование на основе признания большинством населения и мировым сообществом. В результате коммутативного взаимодействия между политической элитой и социальными группами происходит поиск и установление критериев эффективности власти и ее оценка. В итоге власть приобретает или укрепляет свою легитимность либо утрачивает ее, впадая в кризис. Легитимность политической власти укрепляется благодаря комплексному действию следующих факторов: соответствию действий государства и его отдельных институтов потребностям общества, его идейно-ценностным установкам, эффективности и результативности проводимой государственной политики во всех сферах, стабильности политической системы и сплоченности правящей элиты, высокой степени электоральной поддержки, обеспечивающейся за счет реализации демократических принципов формирования структур власти, персональной поддержке обществом лидера, представляющего государство.
Наиболее доступным способом легитимации власти для граждан в странах стабильной демократии являются выборы, посредством которых граждане имеют возможность сменить утратившую легитимность власть. В кризисных же политических условиях центральным элементом легитимности является не столько выборность власти, сколько ее способность овладеть сложной ситуацией и обеспечить стабильное поступательное развитие.
Институт демократических выборов сыграл исключительно важную роль в трансформации всех институтов российской политической системы и, конечно, прежде всего, в становлении представительных и законодательных органов государственной власти, как на федеральном, так и региональном уровне1. За-
1 Медведева В. К. Избирательный процесс в современной России: от теории к практике: Монография. — М.: Евразийский НИИ про-
частую выборы характеризуются как базовый институт легитимации2. Так, по мнению некоторых экспертов, «выборность региональных руководителей принципиально изменила профиль российской власти: выборы не только привели наверх новых людей, но и сделали губернаторов опасно независимыми от центра3. Главный смысл института всенародных выборов состоит именно в легитимации власти посредством разделения ответственности власти и сообщества за управленческие решения. В силу значительной дифференциации регионов России, в том числе и по типу политического режима, в региональном пространстве институт выборов имеет зачастую принципиально различный смысл4.
Оценка влияния института выборов на актуальный политический процесс является одним из показателей легитимности власти в ее институциональном и процедурном измерениях. Институциональная основа демократии — всеобщие свободные выборы — фактически немыслимы в российских условиях без дополняющих их атрибутов в виде административного ресурса, избирательного применения норм выборного законодательства, информационной блокады оппозиции и др. Тем более, в условиях регионального пространства, фактически вне досягаемости международных институтов, такие ограничители свободы волеизъявления граждан потенциально могут полностью нивелировать функциональную (делегирования и селекции власти) сущность выборов.
В 1990-е гг. региональные выборы (прежде всего выборы глав исполнительной власти) стали значимым способом ротации власти и проявлением эффектов демократизации на региональном уровне. Несмотря на очевидно несправедливый характер выборов (административная мобилизация, неравные возможности кандидатов в ведении кампании и т.д.), факт избрания на всеобщих выборах дал главам исполнительной власти регионов принципиально новую — демократическую — легитимность, сделав их полноправными и не зависящими
блем права, 2013. — С. 63.
2 Административная реформа в России: концепция, реализация, итоги. — М.: ТЕИС, 2011. — С. 20.
3 Крыштановская О.В. Формирование региональной элиты: принципы и механизмы // Социологические исследования. — 2003.— № 11.— С. 3.
4 См.: Региональные политические поля России: сравнительный ана-
лиз [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.politeia.
ш^еттаг.рЬр?2006-01-26
Евразийский юридический журнал
№ 3 (82) 2015
от кадровой политики федерального центра руководителями. Это обстоятельство перевело взаимоотношения федерального центра и региональных органов власти из плоскости чисто административных мер в плоскость политических взаимодействий.
В 2000-е гг. интенсивность избирательных кампаний по выборам губернаторов возросла. Возросло также и число кандидатов. В 2004 г. накануне реформы избирательного законодательства в части избрания губернаторов поддержка губернаторов на выборах уменьшалась. Таким образом, накануне своей отмены губернаторские выборы все более приобретали признаки полноценных выборов, предполагающих сменяемость власти. Когда же глав регионов начали назначать, сменяемость резко сократилась5.
Вместе с тем можно отметить, что проведению в российских регионах подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации и бизнеса. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда российские чиновники вплоть до самого высокого уровня откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти, применяющие «административный ресурс», становятся главным субъектом выборов.
В 2004 г. Федеральным законом № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» был ликвидирован институт всеобщих выборов губернаторов. Для губернаторов ликвидация всеобщих выборов стала способом нейтрализации высокой степени их возможной легитимности. Контроль за исполнительной властью со стороны населения стал еще более опосредованным. Иными словами, законодательные инициативы, снижающие реальную электоральную конкуренцию, в перспективе означают нарушение связи между властью и обществом, а значит — и утрату властью своей легитимности6. Выборы уже не представляются основной массе населения источником легитимности власти, а расцениваются гражданами как продукт сговора, политических махинаций. И если оценка института выборов в региональном политическом пространстве как канала легитимации, в принципе, однозначна, то функция выборов как основания легитимации является гораздо более неопределенной.
Одной из основных причин, побудивших российские власти к отмене прямых губернаторских выборов, послужило определяющее влияние, которое губернаторы оказывают на итоги федеральных выборов в регионах России. Будучи основными политическими игроками, губернаторы в значительной мере контролируют политическую жизнь регионов вообще и в частности. Определяющая роль губернаторов вполне выявилась уже на федеральных выборах 1999-2000 гг. Поэтому вполне естественно, что замена прямых выборов на назначение, усилившая политическую зависимость губернаторов от федерального центра, послужила основным стимулом к их лояльности в плане обеспечения превосходных результатов «Единой России» в 2007-2008 гг. Самым положительным образом сказался новый порядок на представительстве «Единой России» в региональных законодательных собраниях. Обеспечение большинства «партии власти» стало делом политического выживания самих губернаторов.
Всенародные выборы губернаторов, отмененные в 2004 г., были возвращены в 2012 г. О политической реформе было
5 См.: Там же.
6 Кынев А. В. «Партия власти» как партия // Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре. 2013. № 1. — С. 42-51.
объявлено в декабре 2011 г.7 2 мая 2012 г. Президент России подписал Федеральный закон № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».
В соответствии с Федеральным законом высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.