ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2004 • < 1
А.И. СОЛОВЬЕВ
ш ш V V V V
Институциональным дизаин российской власти: историческим ремеИк или матрица развития?
Институциональное оформление политического процесса в любой стране было и остается важнейшим элементом, структурирующим поток политических изменений, задающим темп и характер трансформаций власти, отношений элитарных и неэлитарных слоев. И Россия в этом смысле отнюдь не исключение. Сложившиеся сегодня и видоизменяющиеся организационные конструкции власти - важнейший источник как настоящего, так и будущего развития страны. Именно в них заложен потенциал политических трансформаций, а, возможно, и пороговые ограничения эволюции отечественной политической системы.
Конечно, институциональный дизайн, тем более такого переходного общества, как Россия, - слишком сложное явление, чтобы можно было однозначно охарактеризовать его состояние и динамику. Однако трансформации его ведущих компонентов дают возможность определить вектор происходящей эволюции. Как свидетельствует практический опыт, в центре эволюции многоэтажной конструкции любого государства лежат отношения исполнительной и законодательной ветвей власти. Не боясь ошибиться, предположу, что именно здесь сконцентрированы наиболее существенные трансформации власти на протяжении последнего десятилетия нашей истории. Именно в этих взаимосвязях в конечном счете и проявляются цели и принципы власти, реальная, а не показная конфигурация политического спектра, формируются институциональные предпосылки и факторы развития государства и общества. Причем особое значение это имеет для стран с еще складывающейся системой демократического представительства интересов граждан, где только выстраиваются функции надзора общественности за властью.
Базовые практики взаимодеИствия законодательном и исполнительном власти в постсоветском России
Российское общество в постсоветский период своего развития, разрушив тотальность партийно-государственной власти, создало новый баланс в отношениях ранее намертво спаянных структур исполнительной и представительной власти. Но хотя нельзя отрицать, что прошедшие годы выявили некие общие тенденции формирования властных отношений (в частности, цикличность воспроизводства централизованных структур), все же очевидно, что проведенные реформы не смогли воплотить
Соловьев Александр Иванович — доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политического анализа факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
ни какую-то единую логику становления демократии, ни объединенную политическим замыслом модель отношений исполнительной и законодательной ветвей власти.
Самыми существенными и во многом решающими регуляторами формирования параметров этих отношений оказались чисто ситуационные факторы, складывающиеся в зависимости от динамики соотношения сил, внешних и внутренних условий политического противоборства, амбиций конкретных лидеров. При этом крупные и существенные результаты противостояния политических коалиций (приведших, к примеру, к поражению в политических правах IV Государственной думы - 1912-1917 гг.) дополнялись внешне мелкими действиями политических игроков (кадровыми перетрясками, недопущением оппозиции на телевидении и т.д.), тем не менее неизменно влиявших на общую атмосферу взаимоотношений исполнительных и представительных структур власти. Немаловажную роль в этом процессе сыграла и личность первого Президента России, присущий ему и его окружению стиль политического поведения.
Такое событийное конструирование отношений этих ветвей власти ломало даже программные замыслы ведущих политических сил. Так, решение о проведении альтернативных выборов и создании парламентских форм правления было принято летом 1988 г. на XIX партийной конференции. По сути, формирование представительных структур задумывалось как способ трансформации коммунистического режима и сохранения у власти правящих кругов. На деле же запущенный партноменклатурой процесс привел к совершенно другим результатам, вместо реконструкции несущих опор господствующего режима создав протоструктуры новой системы власти.
Обозревая базовые практики взаимодействия ветвей власти в целом, нельзя не отметить, что возникновение парламента знаменовало появление в пространстве российской власти нового и, что немаловажно, реального механизма в системе представительства интересов общества. Причем механизма, не характерного для советского политического режима типа легитимности. И хотя по своему происхождению это был сугубо элитарный проект, появление парламентских структур институализировало влияние общественности в механизме принятия политических решений. Возникновение парламента создало непривычный для советской власти механизм отбора элит и, как следствие, - формирования государственной политики. Это вызвало как один из первых внутригрупповых расколов элиты (и прежде всего в той части высшего административного аппарата, которая пыталась угадать, позволят ли ей представительные структуры сохранить место в органах власти), так и политическое расслоение общества. Все это резко активизировало политическую жизнь в стране, спровоцировало массовые попытки населения использовать политические механизмы для защиты своих интересов.
В то же время в строившейся политической системе исполнительная и представительная ветви власти являли собой некие элитарные "суперпартии" [Кувалдин, 1998], едва ли не в равной мере пытавшиеся захватить высшую политическую власть. В этом смысле не только исполнительным, но и представительным органам власти (впрочем, не на всех этапах политического развития) были свойственны тенденции к авторитаризму и монополизации власти. И все же главное политическое достижение этого времени состояло в том, что "двух- или трехкратное обновление" федеральных и "региональных легислатур в ходе регулярно проводимых по всей России избирательных кампаний" институализировало представительные структуры в российском обществе [Автономов, Захаров, Орлова, 2000, с. 7]. Эти структуры в решающей степени превратились в составную часть политического господства различных группировок правящего класса. И ретроспективно видно, что такая участь парламента свидетельствует не только о низкой заинтересованности власти в роли общественности, но одновременно о неумении последней реализовывать свой властный потенциал.
На мой взгляд, историческим моментом, способным стать поворотным пунктом в изменении отношений исполнительной и представительной ветвей власти, был по-слеавгустовский период 1991 г., когда Б. Ельцин не пошел на перевыборы, удовлетворившись тем, что V Съезд народных депутатов дал ему чрезвычайные полномо-
3 ОНС, < 1
65
чия. Правда, некоторые ученые и аналитики считают, что это был выбор в пользу проведения экономических реформ, предполагавший лишь минимальные усилия со стороны контролировавших власть сил и не требовавший от них более существенных ресурсов на проведение масштабных политических мероприятий.
Однако с высот сегодняшнего дня становится понятно, что кардинальный характер предложенных обществу реформ не мог опираться на такую усеченную и инсти-туализированную в том Верховном Совете легитимность. В результате из-за этой проволочки политический подъем сторонников демократизации страны не только не был востребован и институализирован в представительных структурах власти, но и не создал той политической смычки последних с исполнительными учреждениями, которая могла бы задать совершенно иной характер развития как режима в целом, так и отношений этих ведущих ветвей власти. Сохранение же критической массы сторонников коммунистических сил в Верховном Совете и, как следствие, его сопротивление планам реформаторов в значительной степени подорвали заинтересованность исполнительных структур в сотрудничестве с ним, а в дальнейшем, спровоцировав резкое политическое противоборство, сделало возможным и осенний кризис 1993 г.
В то же время следует признать, что крах советской системы и политический разворот определенной части правящего класса в сторону демократии не смогли повлиять на устранение более капитальных для отечественной политики отношений исполнительных и представительных учреждений, и в частности традиции доминирования сильной центральной власти. Характер нынешней российской Конституции в концентрированной форме подтвердил сохранение главных механизмов властного регулирования - "выборной ненаследуемой монархии", которые плюс ко всему (из-за усложненной процедуры импичмента) сделали крайне проблематичной ответственность правителя перед обществом. В этом смысле политические практики режима В. Путина, так же как и его предшественника, формируют отношения исполнительных и представительных структур в контексте ставшей традиционной централизации власти.
И все же, даже отмечая явную склонность российской политики к превалированию позиций исполнительной власти, вряд ли можно однозначно оценить характер ее взаимоотношений с законодательными учреждениями. В значительной степени это связано с пониманием специфики сегодняшнего положения парламента в слож-ноорганизованных политических сообществах, что меняет сами нормативные рамки, классические представления о системе разделения властей.
Принцип разделения властем и современные политические практики
Сегодня можно констатировать, что парламент постепенно утрачивает свою роль в политической системе современного государства в целом, причем по сравнению не только с исполнительными структурами, но и группами давления и другими вторичными ассоциациями (например, теми же СМИ, ставшими важнейшим инструментом презентации гражданских интересов). Это безусловно ослабляет его политические позиции (особенно в системе принятия решений). Достаточно тревожный для парламента факт - перехват у него законодательной инициативы структурами президентской власти, оставляющими ему лишь функцию поправок и возможность затяжек при принятии законов. Неслучайно, как пишет немецкий исследователь В. Це, немецкий бундестаг в настоящее время постепенно «превращает
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.