ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2004 • < 3
А.Е. ЧИРИКОВА
Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные
Намереваясь рассмотреть власть с позиций неоинституционального подхода, я исхожу из признания того, что эффективность власти не только и не столько определяется теми ресурсами, которыми располагает, а, скорее, зависит от тех правил, по которым она может эти ресурсы использовать. Ресурсы власти понимаются при этом достаточно универсально, а под институтами власти понимается совокупность установленных норм и правил политической деятельности, которые наряду с субъектами являются важнейшей составляющей политического пространства региона.
Проблема расхождения формально-правовых норм и реально складывающихся неправовых практик уже стала предметом научного анализа (см., например [Заславская, Шабанова, 2001]). Складывающаяся ситуация вызывает особое беспокойство, ибо, как отмечает академик Т. Заславская, «глубокие сдвиги, происходящие в базовых институтах, регулирующих отношения власти, собственности, права и свобод человека, часто ведут не к формированию правового государства и правового общества, а в прямо противоположную сторону... В конечном счете такие практики становятся частью новых общественных институтов, обусловливая их "мутацию" и перерождение по сравнению с западными образцами» [Заславская, 2002, с. 14-15].
Вопрос о политических институтах регионов пока только начинает проникать в исследовательские практики, и авторы все с большей очевидностью начинают понимать, насколько эта проблема сложна в теоретическом и эмпирическом планах1. Одна из последних работ, исследующая проблему политической институционализации на региональном уровне и дающая подробное описание функционирования политических институтов на региональном уровне, - "Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001". Ее авторы - Г. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова и Н. Борисова - наиболее последовательно реализовали неоинституциональный подход к исследованию местного самоуправления.
Соглашаясь с их мнением, что потенциал неоинституционального подхода к исследованию политического пространства регионов весьма высок, я исхожу из еще более жесткого тезиса: данный подход не просто открывает новые возможности, в некоторых случаях он является единственной возможностью для понимания того, что на самом деле происходит в "коридорах" региональной власти.
1 Например, с точки зрения Т. Ворожейкиной развернувшиеся в России процессы, которые "можно характеризовать как попытку институционализировать неправовые, частные непубличные практики" ставят под сомнение саму применимость понятия "институт" в такой ситуации [Ворожейкина, 2002, с. 38].
Чирикова Алла Евгеньевна — доктор социологических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН.
Рассмотрение сложившихся и действующих правил формального и неформального характера внутри бюрократических структур, а также в отношении других политических акторов, действующих на региональной политической сцене, может дать особую характеристику власти, показать направления ее будущего развития и возможные ограничения на этом пути.
Разделяя тезис выдающегося ученого Г. Дилигенского о том, что корпоративно-бюрократическая полиархия действует, чаще всего опираясь на неформальные правила, которые имеют тенденцию к самовоспроизводству [Дилигенский, 1997], я все же считаю правомерным тезис не об "игре без правил", а об "игре по неформальным правилам", которые складываются рядом с формальными правилами и сосуществуют с ними как бы рядом, создавая еще более запутанную картину тех процессов, которые протекают внутри власти и во взаимодействии власти со своими акторами.
Региональная бюрократия: формальные и неформальные практики при отборе и продвижении кадров2
Проблема отбора и продвижения кадров внутри региональных бюрократий пока недостаточно проработана. Закрытость областных и городских администраций от новых лиц, за исключением политических назначений, остается весьма высокой. Так, согласно результатам анализа биографий представителей политической элиты Самарской области можно говорить о выраженной тенденции "закупорки" каналов рекрутирования региональной элиты: с 1986 по 1990 г. в элиту области извне вошло около 20% ее нынешнего состава, с 1991 по 1993 г. - 10%, а с 1994 по 1997 г. - всего 5% новых членов [Куприянычева, 1999, с. 118].
Одновременно, как показывают данные исследований, подобная игра по своим правилам характерна не только для верхнего бюрократического слоя, но и распространяется на средние слои бюрократии. Это порождает воспроизводимость неформальных практик на всех этажах бюрократической власти. Настораживает тот факт, что тенденция подбора и продвижения государственных и муниципальных служащих с опорой на неформальные практики не только не уменьшается, а остается неизменной на протяжении последних 8-10 лет или даже нарастает.
По данным А. Понеделкова, проводившего исследование в трех российских регионах в 1994 г., - в Ростовской и Камчатской областях и в Республике Адыгея - от 35% опрошенных руководителей госслужбы в Ростовской области до 60% в Республике Адыгея были согласны с тем, что в их структурах отсутствуют серьезные конкурсы на замещение вакантных должностей; около 32% руководителей в Камчатской области и 43% в Ростовской отмечали протекционизм и продвижение работников в структурах власти по принципу личной преданности. Более 70% опрошенных госслужащих в Камчатской области и свыше 30% в Ростовской оценивали своих коллег как некомпетентных работников, попавших в коридоры власти по личным рекомендациям [Поне-делков, 1995, с. 117].
Наше исследование по подбору и продвижению молодых специалистов фактически подтвердило вскрытые тенденции [Молодые...]. Опрос, охвативший более 600 молодых муниципальных и государственных служащих, показал, что неформальные практики подбора и продвижения служащих продолжают оставаться доминирующими. Если суммировать тех, кто "пришел по личной рекомендации", "обратился сюда сам, но его/ее уже здесь знали" и кому "кто-то из руководства предложил эту работу", получается, что 86% опрошенных в том или ином виде опирались при поступлении в организацию на личные, персонифицированные связи. Более обезличенные, стандарт-
2 Данный раздел статьи базируется на материалах исследований, проведенных мною в рамках проекта "Молодые специалисты на государственной и муниципальной службе", осуществленных при поддержке Горбачев-фонда и Университета Калгари (руководители: В. Магун - Россия; Р. Брим - Канада).
ные процедуры найма использовались значительно реже: лишь в 13% случаев работник "пришел по своей инициативе и без рекомендаций" и еще в 5% - через службу занятости или по заявке, полученной выпускником в вузе.
Обращают на себя внимание небольшие отличия в распределении ответов по данному вопросу между областными и муниципальными администрациями. Последние на 7% чаще, чем областные, нанимают специалистов "с улицы" и на 3% чаще задействуют службы занятости. Данные различия объясняются тем, что, как уже отмечалось, работа в областных администрациях более престижна и лучше вознаграждается, а потому и попасть туда сложнее. Однако в целом общая структура "каналов" попадания в областные и муниципальные администрации примерно одинакова. 50% опрошенных указали, что на эту работу их рекомендовал тот, кто работал в данной организации, причем эти ответы не различались в зависимости от региона или уровня власти (областная или муниципальная).
Более детальный анализ структуры рекомендаций, проведенный в рамках исследования, показал, что для четверти молодых специалистов протекцию составили родственники, родители или их знакомые. Еще четверть опрошенных указали, что их рекомендовали личные знакомые или знакомые знакомых; пятая часть была лично знакома с теми, кто принял их на работу; 8% респондентов помогли преподаватели вузов. 14% в графе "другое" дали развернутый ответ и указали руководителей, сослуживцев, разного рода знакомых, работающих(вших) как в данной организации, так и за ее пределами.
Почти все опрошенные при приеме на работу проходили собеседование. Но, к сожалению, в подавляющем большинстве случаев этим все и ограничилось. Как показали результаты опроса, лишь 5% проходили конкурс, примерно столько же - тестирование; еще меньше среди специалистов тех, кто сдавал при поступлении экзамены. Словом, такие перспективные для отбора наиболее способных чиновников процедуры, как конкурсный отбор и квалификационный экзамен, пока используются очень редко, хотя в областных администрациях несколько чаще, чем в городских.
На примере администрации, в которой чаще всего применяются меритократичес-кие (то есть основанные на заслугах) процедуры найма молодых чиновников, авторами было проведено более детальное изучение того, какие именно департаменты идут по пути использования формальных процедур отбора кадров. Оказалось, что это департаменты экономического и финансового профиля (департаменты экономики и иностранных инвестиций, управления госимуществом), два отраслевых департамента (по топливно-энергетическому комплексу, а также по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному хозяйству) и подразделения, обслуживающие высших руководителей администрации. Конкурсный отбор или тестирование проходили в основном экономисты и юристы. Среди участников такого отбора было несколько программистов, а также филологов, работающих по направлению "связи с общественностью". То есть разделение работ на "сложные" и относительно "простые" имеет важные следствия для процедуры найма.
Таким образом, судя по полученным данным, процедуры отбора молодых специалистов на государственную и муниципальную службу в регионах далеки от тех, что присущи идеальному типу рациональной бюрократии, описанному М. Вебером. Это позволяет сделать следующий вывод: в российской региональной бюрократии при найме на работу молодых специалистов доминируют неформальные отношения и персонифицированные практики. Здесь слабо распространены такие инструменты меритократического
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.