ИЗМЕНЕНИЕ ПРАВИЛ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ -НОВЫЙ ШАГ В РАЗВИТИИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Краткая аннотация: летом 2014 г. в Земельный кодекс Российской Федерации и другие федеральные законы внесены существенные изменения в части предоставления земельных участков и других аспектов управления земельным фондом. Эти изменения стали четвертым по счету поворотным моментом в развитии отечественного земельного законодательства. В статье дается позитивная оценка этим изменениям.
In the summer of 2014 significant changes have been introduced into the Land code of the Russian Federation and in other Federal laws. They raised the issues of granting land plots and other aspects of management of land Fund. These changes are the fourth turning point in the development of national land legislation. The article gives a positive assessment of these changes.
Ключевые слова: законодательство; предоставление земельных участков; гражданский оборот; реформа.
Legislation; granting of land plots; provision; turnover; reform.
Современное отечественное земельное право является одной из наиболее динамично развивающихся правовых отраслей. В его формировании и развитии можно выделить несколько поворотных моментов.
Это, например, период после революции 1917 г., когда вследствие национализации земли и ее полного исключения из гражданского оборота, было сформировано несвойственное другим странам советское земельное право, опиравшееся, главным образом, на императивный метод правового регулирования.
Не менее кардинальным поворотом стали реформы начала 90-х гг. прошлого столетия - приватизация земли, ее вовлечение в гражданский оборот, платность землепользования. Впрочем, сформировать законодательную базу новых земельных отношений сразу не удалось - те немногие законы, которые были приняты в тот период, половинчато и порой непоследовательно решали ключевые земельно-правовые вопросы; кро-
ме того, с 1993 г. многие их нормы прекратили свое действие. Принять же новые федеральные законы по земельным вопросам тогда не удалось (между тем Конституция Российской Федерации прямо предусматривала, что условия и порядок пользования землей должны определяться только на основе федерального закона).
Следующий этап в развитии отечественного земельного права связан с принятием в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации1 (далее - ЗК РФ), который (вместе с принятыми тогда же другими «земельными» законами) позволил преодолеть законодательную неопределенность 90-х гг. в земельном вопросе. Кодексом и указанными законами были разграничены полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования земельных отношений, определена система прав на землю, основания их возникнове-
1 Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Росс. газ. 2001. № 211-212.
ния и прекращения, установлены особенности оборота земельных участков, зафиксирован правовой режим каждой из категорий земель, определен порядок разграничения государственной земельной собственности и др.
Согласно ЗК РФ земельное законодательство регулирует земельные отношения, т.е. отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Имущественные же отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними ЗК РФ отнес к сфере регулирования гражданского законодательства (при условии, что иное не предусмотрено земельным , лесным , водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами).
При этом вопросы предоставления земельных участков, с одной стороны, не относятся непосредственно к использованию и охране земель - это, скорее управленческие отношения. С другой стороны, учитывая традицию, сложившуюся еще с советских времен, именно ЗК РФ регулирует эти вопросы, в том числе их процедурные аспекты.
В 2014 г. в ЗК РФ внесены весьма существенные изменения1, связанные с предоставлением земельных участков, которые вступают в силу в 2015 г. Это шесть новых его глав - У1-У6 (которые составляют теперь половину общего объема текста кодекса), пересмотр и признание утратившими силу ряда действующих положений ЗК РФ, а также внесение изменений в более чем 30 федеральных законов. Фактически, это очередное весьма существенное изменение земельного законодательства.
В период разработки соответствующих поправок в кодекс даже высказывалось предложение урегулировать вопросы предоставления земельных участков в отдельном феде-
О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Росс. газ. 2014. № 142; далее - Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.
ральном законе. Это было бы уместным, в том числе, и с учетом изложенного выше тезиса о том, что предоставление земельных участков, скорее относится не к охране и использованию земель, а к земельно-управленческим отношениям. Также как отношения, возникающие при землеустройстве, при кадастре (как известно в этой части ЗК РФ лишь предусматривает наличие таких правовых институтов, отсылая в части регулирования соответствующих правоотношений к специальным федеральным законам).
Аналогичен подход и к обороту земель сельскохозяйственного назначения - специальным законом установлен особый режим их оборота. Такой же особый режим, отличающийся от режима оборота частных земель, вполне логично было бы предусмотреть и для оборота (предоставления) земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Даже стилистически новые шесть глав ЗК РФ значительно отличаются от остальных норм кодекса, а с учетом степени их детализации соответствуют даже не специальному федеральному закону, а ведомственной инструкции. Но законодатель пошел именно по пути погружения этого большого нового массива правовых норм в ЗК РФ.
В результате ЗК РФ (в котором до этого преобладали нормы материального права с отсылками по процедуре к специальным законам или подзаконным актам) стал носить во многом процессуальный характер. На фоне столь детальной регламентации проведения аукционов, состава подаваемых документов и других процедурных вопросов, связанных с предоставлением земельных участков, стали казаться недостаточно проработанными те положения, которые ЗК РФ должен регламентировать в первую очередь - использование и охрана земель.
Вместе с тем, новации 2014 г. (и включение соответствующих норм именно в ЗК РФ) следует оценить скорее позитивно по трем причинам.
Во-первых, в законодательстве постсоветского периода значительно большее развитие получили вопросы оборота земельных участков, находящихся в частной собственности
(которые вообще не были урегулированы в советский период ввиду недопустимости такого оборота). По вопросу же предоставления земельных участков стройной, взаимоувязанной совокупности норм создано не было. Тогда как в условиях рыночных отношений условия и порядок предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам являются достаточно «чувствительным» вопросом, характеризующимся высокой степенью коррупционогенно-сти. Неурегулированность даже отдельных аспектов здесь не только затрудняет действия граждан и юридических лиц и не обеспечивает оптимального распределения земель (а соответственно, - и более рационального использования земельного фонда), но и создает условия для разного рода злоупотреблений со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.
Во-вторых, Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ урегулировал на уровне федерального закона многие действительно важные на практике неоднозначные положения, формально не являющиеся предоставлением земельных участков, но приводящие к переходу прав на них к гражданам и юридическим лицам (такие как обмен участками, находящимися в государственной (муниципальной) и частной собственности, перераспределение таких участков, введен новый институт использования земельного участка без его предоставления и без установления сервитута и др.). Земельные аукционы стали основным механизмом предоставления, а все исключения из этого правила обозначены достаточно конкретно.
При этом, формально не меняя понятия земельных отношений (п. 1 ст. 3 ЗК РФ), законодатель, по сути, определил их как отношения не только по использованию и охране земель, но и по их предоставлению (именно предоставлению теперь уделена половина текста кодекса).
В-третьих, последние 10 лет (с момента принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации1) идет процесс распро-
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Росс. газ. 2004. № 290.
странения на земельные правоотношения действия норм градостроительного законодательства. Это ведет, с одной стороны, к дублированию. В качестве примера здесь можно привести «нездоровую конкуренцию» институтов категорий земель и целевого назначения земельных участков (земельное законодательство) и их разрешенного использования (градостроительное законодательство), которая, учитывая их отличия (в том числе процедурные), вызывает сложности для граждан и юридических лиц.
С другой же стороны, к градостроительному законодательству переходят вопросы, имеющие принципиальное значение для земельных отношений, например, правила землепользования и застройки или градостроительные регламенты. В этой связи сохранение за ЗК РФ в полном объеме регламентации предоставления земельных участков является шагом по укреплению и развитию земельного законодательства, как комплексной правовой отрасли, объединяющей различные сферы землепользования.
Помимо непосредственно вопросов предоставления земельных участков Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ затрагивает особенности их образования. Как известно, при
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.