Правовой режим земель
К ВОПРОСУ О МОДЕРНИЗАЦИИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
АНИСИМОВ Алексей Павлович,
доктор юридических наук,
профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета. E-mail: anisimovap@mail.ru
Краткая аннотация: правовой режим ООПТ является межотраслевым, и определяется нормами земельного, экологического и гражданского законодательства. Последнее обстоятельство часто упускается из виду, что влечет ряд проблем, требующих устранения. В их числе правовые последствия отсутствия четких границ ООПТ, вопросы собственности на соответствующие земельные участки, создание системы частных ООПТ. В статье анализируются и иные пробелы и коллизии, а также высказываются предложения об их преодолении.
The legal regime of OOPT is interbranch, and is defined by standards of the ground, ecological and civil legislation. The last circumstance is often lost sight that attracts a number of the problems demanding elimination. Among them legal consequences of lack of a clear boundary of OOPT, property questions on the corresponding land lots, creation of system of private OOPT. In article are analyzed both other gaps and collisions, and also offers on their overcoming express.
Ключевые слова: особо охраняемая природная территория; заповедник; заказник; памятник природы; дендрологический парк; ботанический сад; право собственности; зонирование; национальный парк; ограничение прав.
Especially protected natural territory; reserve; wildlife area; nature sanctuary; dendrology park; botanical garden; property right; zoning; national park; restriction of the rights
Особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Правовой режим ООПТ является межотраслевым, и определяется нормами земельного, экологического и гражданского законодательства. Последнее обстоятельство часто упускается из виду, что влечет ряд пробелов и коллизий правовых норм, требующих устранения.
Типичный пример подобного рода пробелов состоит в том, что принятие акта органа публичной власти об образовании любой кате-
гории особо охраняемых природных территорий влечет за собой ряд гражданско-правовых последствий, наличие которых обычно игнорируется органами публичной власти, создающими такие ООПТ. Так, в случае создания природного парка издается нормативно-правовой акт субъекта РФ, в котором указываются его примерные границы, назначается дирекция, которая начинает проводить на этой территории комплекс природоохранных мероприятий и т.д.
Гражданско-правовые последствия появления такой ООПТ регионального значения заключаются, например, в том, что соответствующий земельный участок должен находиться в собственности субъекта РФ. В реальной же действительности таких последствий не наступает: межевание и кадастровый учет этого земельного участка не проводится; государственную регистрацию права собственности субъекта РФ Рос-среестр не осуществляет; свидетельство о праве
государственной собственности на земельный участок, занятый природным парком, орган исполнительной власти субъекта РФ не получает.
Отсутствие границ и зарегистрированного права государственной (муниципальной) собственности на любой вид ООПТ влечет ряд негативных последствий. Во-первых, отсутствие четко определенных границ ООПТ влечет соблазн для органов публичной власти и коммерческих структур по их произвольному изменению. В итоге нередко в крупных городах «условные» границы дендрологических парков изменяются, деревья вырубаются, и на этом месте строятся супермаркеты или иные коммерческие объекты. При этом если бы такие участки имели границы, прошли кадастровый учет и находились бы юридически в федеральной или региональной собственности, подобные манипуляции было бы осуществить значительно сложнее. Во-вторых, отсутствие границ ООПТ ставит под вопрос правомерность взимания штрафов или возмещения вреда, причиненного нарушением правового режима ООПТ.
Из вышеизложенного вытекает и вопрос о собственности на земельный участок, занятый ООПТ. В ст.2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 30 ноября 2011 г.) закрепляется правило о том, что ООПТ федерального значения находятся в собственности РФ, ООПТ регионального значения - в собственности субъектов РФ; ООПТ местного значения - в собственности муниципальных образований. Следовательно, земельный участок, занимаемый любым заповедником или национальным парком должен находиться исключительно в федеральной собственности. Между тем, в реальности на такой значительной по размеру территории продолжают мирно сосуществовать федеральная, региональная, муниципальная и частная собственность. Значительная часть публичных земельных участков находится в так называемой «неразграни-ченной государственной собственности», никак не выделенной на местности. Например, если через природный парк проходит автомобильная или железнодорожная магистраль федерального значения, то соответствующие земельные участки должны находиться в федеральной
собственности. Но для этого их сначала надо сформировать и поставить на кадастровый учет, однако на практике подобные мероприятия даже не планируются к осуществлению.
Наряду с этим, на рассматриваемой территории граждане, которым земельные участки принадлежат на праве собственности, аренды, праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения (а намного чаще вид их прав на землю невозможно определить ввиду отсутствия у них любых документов), продолжают жить в деревнях и пасти скот за их пределами. При этом граждане-собственники такого земельного участка внутри границ ООПТ (например, природного заповедника или национального парка), по сути, являются собственниками земельного участка из состава субкатегории земель особо охраняемых природных территорий, что должно быть внесено в их правоустанавливающие документы на земельный участок. Однако в силу п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях, ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения.
В результате получается странная ситуация, когда управленческие решения о создании ООПТ не имеют гражданско-правовых последствий, а нередко и вовсе нормы ГК РФ на таких ООПТ не действуют. Причина этой непростой, но существующей на практике ситуации заключается в том, что исполнение «буквы закона» приведет к следующим юридическим проблемам:
1) формирование земельного участка ООПТ (а это тысячи га), проведение его кадастрового учета, государственная регистрация в Росреестре стоит (в масштабах страны) миллионы рублей, но дохода не приносит. Поэтому в бюджеты соответствующих уровней эти расходы и не закладываются.
2) для решения вопроса о передаче попавших внутрь ООПТ земельных участков, принадлежащих другим уровням публичной власти, необходимо сначала сформировать эти участки (под дорогами, лесами, ЛЭП и т.д.), а потом по неустановленной законом процедуре передать из собственности одного уровня власти в другой. В этом случае появляется вопрос о компенсациях, которые должен выплатить один орган
публичной власти другому, поскольку в силу Конституции России все формы собственности равны. На сегодняшний день нет нормативной базы, регулирующей передачу таких земельных участков. Если данные процедуры не регламентировать, то территория практически любой крупной ООПТ будет состоять и дальше из земельных участков, находящихся в разных видах и формах собственности. В случае официального признания этой объективно существующей реальности, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ликвидирующих существующее регулирование вопросов собственности на земли ООПТ.
З) отдельный вопрос заключается в том, что делать с гражданами и юридическими лицами, которые имеют на праве частной собственности или ином вещном праве земельные участки в границах заповедника или природного парка. По логике действующего экологического законодательства, у таких граждан земельные участки и иное имущество следует изымать для государственных нужд (с выплатой им необходимых денежных компенсаций), а их самих выселять за границы ООПТ. На практике этого не происходит, поскольку такое переселение стоит слишком дорого и может повлечь социальный взрыв, когда граждан начнут принудительно выселять из их домов. По этой же причине не получится и предоставить им равноценные земельные участки за границами ООПТ. Сохранение же поселений в границах заповедника противоречит букве закона, который не предусматривает постоянное проживание в таких ООПТ, возделывание земли, пастьбу скота и т.д. В результате органы публичной власти не трогают таких граждан, делая вид, что никакого нарушения норм экологического законодательства не происходит.
По этой же финансово-организационной причине органы власти не пытаются «выселять» предпринимателей, построивших в границах ООПТ различные объекты капитального строительства (гостиницы, музеи, рестораны и т.д.), а также объекты инфраструктуры (дороги, объекты связи). В результате такой политики, например, в границах Тибердинского биосфер-
ного заповедника продолжает функционировать курортный поселок Домбай (и процветать экологический туризм), а в ряде национальных парков - горнолыжные курорты (с соответствующей туристической инфраструктурой).
Отдельно следует сказать и о проблеме оборота земельных участков в границах ООПТ. Формально (в силу ст. 27 ЗК РФ) такие земельные участки либо изъяты из оборота (в пределах государственных природных заповедников и национальных парков), либо ограничены в обороте (в пределах ряда иных ООПТ). Между тем, законом предус
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.