ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2013 • № 4
ПОЛИЦИЯ: РОССИЙСКИЙ И АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ
Г.А. САТАРОВ
Качество институтов и выполнение полицейской функции*
В статье проблема реформирования российской полиции исследуется не как локальная, а как связанная со сложившейся институциональной структурой. На основе анализа отечественной и международной статистики выявляется влияние общих институциональных факторов на выполнение государством полицейских функций. Делается вывод, что без налаживания эффективной работы базовых государственных институтов реформа полиции невозможна.
Ключевые слова: государство, полиция, судебная система, институты, институциональная теория.
In this paper the problem of reforming the Russian police is investigated not as a local, one but as communicated with the existing institutional structure. Based on analysis of national and international statistics it reveals the influence of institutional factors on the general application of the State police functions. It is concluded that without producing effective operation of the basic state institutions police reform is impossible.
Keywords: government, police, judiciary, institutions, institutional theory.
Одна из типичных проблем при проектировании и реализации различных реформ в России, резко снижающих их продуктивность, склонность рассматривать реформируемый институт в качестве самодостаточной замкнутой сущности, изолированной от внешней среды, и в первую очередь от других институтов. Между тем такой подход противоречит современному пониманию института в неоинституциональной теории (см., например, [Норт, 2010]). Данное обстоятельство подробно исследовалось в случае трансформации судебной власти в России [Горбуз... 2010]. В данной статье эта проблема изучается применительно к реформированию полицейской функции в России, для чего используются данные отечественной и международной статистики. Их анализ позволяет выявить влияние общих институциональных факторов на выполнение полицейской функции государства1.
* Результаты исследования, изложенные в статье, были получены в рамках проекта "Концепция реформирования полицейской функции в России", реализовавшегося при содействии Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив.
1 С полным текстом доклада "Статистическое сравнение России и других стран", подготовленного в рамках проекта, можно ознакомиться на сайте Фонда ИНДЕМ (http://www.indem.ru/proj/rpf /StaSrav.pdf).
Сатаров Георгий Александрович - кандидат технических наук, президент Фонда ИНДЕМ, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Статистические данные
Для достижения целей исследования использовались следующие источники статистических данных, помимо данных российской официальной уголовной статистики2:
- данные ООН по уголовной статистике (http://www.unodc.org/unodc/ en/data-and-analysis/statistics/crime.html);
- данные всемирных опросов общественного мнения социологической службы Гэллапа (в части вопросов, относящихся к сфере исследования (https://worldview. gallup.com/default.aspx);
- данные Всемирного банка по проекту World Governance Indicators (http://data. worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators).
Переменные из указанных источников либо напрямую применялись для анализа, либо использовались для конструирования новых переменных. Кроме того, переменные использовались для построения различных классификаций стран. Для решения исследовательской задачи рассматривались переменные, которые могут быть разбиты на следующие две группы:
1. Переменные, характеризующие результаты работы правоохранительной системы (например, число преступлений того или иного вида).
2. Переменные, описывающие свойства и качества институциональной среды, в которой функционирует правоохранительная система (например, качество законодательства).
Важно подчеркнуть, что практически невозможно описать какой-либо одной переменной такое сложное социальное явление, как результативность выполнения государством своей полицейской функции по защите граждан от преступных посягательств. Поэтому в исследовании использовался набор показателей, с разной стороны характеризовавших эту результативность.
Вторая важная проблема сравнительного анализа состоит в том, что статистическое исследование ориентировано на изучение особенностей разнообразия (в данном случае - разнообразия стран). Основная задача здесь - изучение зависимостей между характеристиками, описывающими разные стороны анализируемого явления. Однако в этом случае характер выявляемых зависимостей может быть обусловлен именно фактом разнообразия, анализируемого математико-статистическими методами, а это чревато получением артефактических зависимостей. Чтобы избежать данной опасности в нашем исследовании анализу подвергались различные выборки, а именно3:
- всех стран мира, по которым имеются статистические данные;
- европейских стран;
- транзитных стран.
В основном рассматривались данные на 2009 г. Это связано с постоянной задержкой сбора данных международной статистики. Данные социологической службы Гэллапа рассматривались за 2011 г. Данные каждой из перечисленных групп предварительно анализировались на валидность поставленной исследовательской задаче. Это связано с тем, что данные уголовной статистики или социологические данные далеко не всегда дают возможность сравнивать страны друг с другом в силу тех или иных их особенностей. Например, число преступлений сексуального характера, ежегодно регистрируемых в Швеции, многократно превосходит число преступлений того же типа в России. Но это объясняется тем, что в Швеции эта категория преступлений шире, чем в России, а правоохранительные органы тщательнее относятся к ним, чем в нашей стране, что снижает уровень латентности. По такой причине из всех переменных, характеризующих уровень преступности, было выбрано только число умышленных
2 Здесь приведены только позиции, задействованные в проекте, результаты анализа которых отражены в данной статье.
3 В проекте исследовались и другие выборки.
Таблица 1
Описание переменных ООН, характеризующих работу правоохранительных систем разных стран (все значения переменных приведены к 100 000 населения)
Название
Разъяснение
P
C
HP
PBB PC
Количество полицейских на национальном уровне
Количество судей
Общее количество контактов с полицией Общее количество находящихся в заключении
Число представших перед судом
Общее количество осужденных
Сотрудники государственных органов власти, в чьи основные функции входит предотвращение, выявление и расследование преступлений, как и задержание подозреваемых, на 31 декабря отчетного года. Исключается обеспечивающий персонал (секретари, административные служащие)
Полностью или частично занятые должностные лица, уполномоченные вести слушания по гражданским, уголовным и иным делам, включая апелляционные инстанции, и уполномоченные выносить судебные решения (по данным на 31 декабря) Включает контакты с подозреваемыми, арестованными или получившими замечание (предостережение)
Общее количество находящихся в государственных или частных тюрьмах и исправительных заведениях, включая тюремную психиатрию. Исключаются задержанные в рамках административного производства, например - в связи с нарушениями иммиграционного законодательства
Количество представших перед судом или любым органом, уполномоченным выносить приговоры, независимо от того, был ли вынесен обвинительный приговор
Количество признанных виновными по приговору уполномоченного на это уголовного суда, независимого от того, был ли этот приговор обжалован. Включаются признанные виновными в тяжком преступлении специальными судами, но исключаются вердикты по незначительным дорожным происшествиям и другим подобным мелким нарушениям
убийств за год (на 100 000 населения). Этот вид преступности во всех странах отличается наименьшим уровнем латентности и наименьшими различиями в способах регистрации. Вместе с тем исследование охватывало набор переменных ООН, характеризующих разные аспекты работы правоохранительной системы (см. табл. 1).
Приведенные в таблице 1 характеристики позволяют до некоторой степени сравнивать страны друг с другом. Однако и здесь следует иметь в виду, что различия между странами могут объясняться, к примеру, особенностями уголовного законодательства или судебной системы. Например, в некоторых европейских странах к уголовной юрисдикции относятся нарушения, в России включенные в число административных.
В таблице 2 приведен список переменных социологической службы Гэллапа, использовавшиеся в нашем исследовании. Девять вопросов таблицы 2 можно разбить на четыре группы, различающиеся по степени валидности:
1. Вопросы о доверии власти (HE, CLP, CJS, CNG). Установлено, что страны с патриархальным сознанием характеризуются тем, что при ответах на вопросы респонденты руководствуются не столько собственным мнением, сколько рефлексией социально одобряемых ответов. Это приводит к тому, что в таких странах завышается доверие власти, что не отражает "потребительские" качества последней.
2. Вопросы на оценку тех или иных институтов (таковы здесь вопросы о коррупции CB и CG). Предшествующие исследования показывают, что наличествует высокая корреляция между оценкой институтов респондентами и доверием этим институтам. В результате получаются те же искажения, что и в предыдущем случае.
3. Вопросы на самоощущения (один вопрос SWA). Ответ на такой вопрос может зависеть от традиций страны, от планки требований к безопасности, от такой категории,
Таблица 2
Описание переменных социологической службы Гэллапа
(все переменные, кроме двух последних, имеют общую природу: число положительных ответов на соответствующий вопрос анкеты в выборке каждой из стран)
Наименование переменной
Описание переменной
HE Честность выборов
SWA Безопасность прогулок
CLP Доверие полицейским
MPS Риск кражи
APY Риск нападения
CJS Доверие судам
CNG Доверие правительству
CB Коррупция в бизнесе
CG Коррупция во власти
LOI Индекс "закона и
порядка"
CI
Индекс коррупции
Довер
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.