Воспоминания
© 2008 г.
Ю.В. ДУБИНИН
КАК БЫЛА ЗАЛОЖЕНА ПРАВОВАЯ ОСНОВА РОССИЙСКО-УКРАИНСКИХ ОТНОШЕНИЙ
Развал Советского Союза и возникновение на постсоветском пространстве независимых государств потребовали срочной трансформации отношений между бывшими союзными республиками единой страны в отношения межгосударственные.
Работа эта была гигантской по охвату и архисложной по существу. Особенно, когда речь шла о таких крупнейших государствах, как Российская Федерация и Украина. Их столетиями создававшиеся связи требовалось поставить на международно-правовую базу, разработав и заключив соответствующие договоры и соглашения. Сколько их должно было быть? Ответ на этот вопрос могла дать только жизнь. Уточним: сегодня между Россией и Украиной действует 147 межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, а договоренностям межведомственного характера нет числа.
Работа была поистине беспрецедентной. Прежде всего в том, что касалось заключения Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве и соглашений по Черноморскому флоту, составляющих основу всей правовой пирамиды российско-украинских отношений.
Эта работа не была свободна от эмоций, а переговоры порой принимали драматический оборот.
Для успешного решения возникавших проблем с обеих сторон потребовались большие усилия. В предлагаемом очерке рассказывается, как это было сделано.
Все началось с определения судьбы Черноморского флота - едва ли не самой трудной проблемы на пути построения новых отношений между Россией и Украиной. Она глубоко волновала общественное мнение двух стран, привлекла к себе внимание международного сообщества. На ее решение ушло без малого восемь лет.
НАЧАЛО ПЕРЕГОВОРОВ
5 апреля 1992 г. президент Украины Л.М. Кравчук подписал указ "О неотложных мерах по строительству Вооруженных сил Украины". В соответствии с ним бывший Черноморский флот Советского Союза переводился под юрисдикцию Киева, а на базе его сил, дислоцированных на украинской территории (это означало практически на базе всего Черноморского флота), должны были быть незамедлительно созданы Военно-морские силы Украины. Никаких оснований, дававших право на такую постановку вопроса, у Киева не было. Более того, в то время флот находился в составе Объединенных вооруженных сил Содружества Независимых Государств (ОВС СНГ) и был частью Военно-морского флота (ВМФ) СНГ, которым командовал адмирал флота В.Н. Чернавин.
В Москве экстренно отреагировали на этот шаг: 7 апреля 1992 г. президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин издал встречный указ, в соответствии с которым Черно-
Дубинин Юрий Владимирович - профессор Московского государственного института международных отношений (университета) МИД РФ, заместитель министра иностранных дел РФ в 1994-1999 гг., заслуженный работник дипломатической службы Российской Федерации.
морский флот, напротив, ставился под юрисдикцию России. Разрешить возникший кризис Кремль предложил путем переговоров, на время которых действие обоих упомянутых указов было приостановлено.
Уже 16 апреля я вместе с первым заместителем главнокомандующего ВМФ СНГ Ф.Н. Громовым был направлен в Киев для подготовки переговоров. Директивы, утвержденные главой нашего государства, были предельно краткими: "Вести дело к тому, чтобы окончательная договоренность с Украиной включала на взаимосвязанной основе принципы и конкретные параметры передачи части Черноморского флота Украине, а также договоренности об условиях базирования и всех видов обеспечения Черноморского флота Объединенных вооруженных сил Содружества Независимых Государств". Если резюмировать, от нас требовалось решить проблему базирования Черноморского флота.
Моим украинским партнером оказался А.Д. Бутейко - советник президента Украины, руководитель службы президента по международным делам. Суть его концепции была предельно проста: Черноморский флот должен стать украинским. Пространно изложенная, она, однако, не подкреплялась никакой серьезной аргументацией. В ответ мы предложили опираться на ряд уже заключенных в рамках СНГ соглашений, в частности минское и алма-атинское, которые имели прямое отношение к Черноморскому флоту. Особенно важным я считал Протокол рабочей встречи глав государств Содружества Независимых Государств о военно-морской символике, подписанный в Москве на самом высоком уровне 16 января 1992 г. В этом документе подтверждалось, что Черноморский флот бывшего СССР входит в состав Стратегических вооруженных сил Объединенных вооруженных сил СНГ с весьма важным для решения возникшей проблемы уточнением: "За исключением части сил Черноморского флота, которые войдут в состав Вооруженных сил Украины". Оно было собственноручно вписано в документ президентом Кравчуком. Далее следовало указание на то, что вопрос о передаче Украине части кораблей и судов Черноморского флота должен быть решен на основе соглашения между Россией и Украиной. Таким образом, расхождение между претензией на весь Черноморский флот и тем, что было письменно сформулировано в протоколе украинским президентом, было разительным.
Мы настойчиво ставили вопрос о базировании Черноморского флота, но собеседники уходили от его обсуждения. Открытым данный вопрос остался и после того, как я сослался на Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., подписанное в том числе и президентом Украины. Оно гласило, что "государства - члены Содружества... совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил". Это непосредственно относилось к Черноморскому флоту. Однако ссылки на документы СНГ вызывали негативную реакцию наших партнеров.
В итоге удалось выработать единое мнение, что предметом будущих переговоров станет вопрос о Черноморском флоте, и договориться об их начале. Первый контакт показал, что к переговорам по существу проблемы в Москве и Киеве подходили с прямо противоположных позиций.
Тем временем обстановка на самом Черноморском флоте все более осложнялась в результате односторонних действий Киева. Личный состав склоняли к принятию украинской присяги, чтобы тем самым де-факто "украинизировать" это соединение. Моряки флота, которым в тот крайне ответственный период командовал адмирал И.В. Касатонов, держались стойко, но это не снижало серьезности возникшей политической проблемы.
29-30 апреля в Одессе прошла первая официальная встреча государственных делегаций обеих стран по Черноморскому флоту под руководством вице-председателей верховных советов России Ю.Ф. Ярова и Украины В.В. Дурдинца. Договориться сумели только о введении моратория на односторонние действия в отношении Черноморского флота, который, впрочем, Украина не соблюдала. Перспектив решения встреча не выявила, с украинской стороны не просматривалось никакого интереса к урегулированию проблемы на взаимоприемлемых условиях.
ИДЕЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО ДОГОВОРА
Тем временем значительно осложнился весь комплекс отношений между Россией и Украиной. Все более настоятельной становилась потребность обсудить их в ходе встречи на высшем уровне. По инициативе российской стороны такая встреча была проведена в Дагомысе - пригороде Сочи в июне 1992 г. Мне была поручена подготовка предложений по политической концепции предполагавшихся там переговоров.
Я исходил из следующего.
Ликвидация Советского Союза породила между Россией и Украиной большое число спорных, а порой и конфликтных вопросов. Их решение продвигалось с трудом, а зачастую и вообще пробуксовывало. Это создавало впечатление общего неблагополучия и бесперспективности отношений, что ни в коей мере не отвечало коренным интересам ни России, ни Украины.
Наибольшую остроту приобрела проблема Черноморского флота. Глубокое различие подходов к ее решению подпитывалось и стимулировалось, а трудности усугублялись и подогревались крайними националистическими силами Украины. Эти силы были бы не прочь замкнуть на указанные трудности все отношения между сторонами, сделав их заложниками конфликта, тлеющего вокруг Черноморского флота и чреватого международными последствиями.
В Киеве же решать проблему флота на взаимоприемлемой с Россией основе не хотели, считая, видимо, что время работает на Украину. При этом в рамках переговоров собственно по Черноморскому флоту у Москвы, несмотря на выверенную правовую позицию и готовность к сбалансированному решению, не хватало переговорного ресурса, способного заинтересовать Киев.
Требовалось объединить главные проблемы, сформулировать концепцию отношений с Украиной и обозначить вектор ее движения, вписав в этот контекст и проблему Черноморского флота. Я обратился к опыту активизации отношений с крупными государствами, накопленному нашей дипломатией. Он строился на взаимосвязи следующих ключевых элементов: расширение контактов на всех уровнях с проведением регулярных встреч руководителей государств, наращивание договорно-правовой базы, создание с этой целью необходимых переговорных механизмов, сочетание усилий на различных направлениях межгосударственных отношений и т.д.
В качестве основной цели на этапе становления российско-украинских отношений была выдвинута задача заключения общеполитического договора. Такая цель, вполне естественная для выстраивания отношений едва ли не со всеми государствами, в данном случае приобретала особый смысл.
Дело в том, что у Украины в силу специфики процесса формирования ее территории фактически не было юридически оформленных границ. Важность же подобного оформления была очевидна и настоятельна. Это позволяло рассчитывать на особую заинтересованность Киева в заключении политического договора с Россией как шага большой важности на пути международно-правовой фиксации ее территориального статуса.
Россия, естественно, была заинтересована в том, чтобы нормализовать отношения с крупнейшим соседом в Европе и определить их характер. Кроме того, подготовку общеполитического договора можно было сочетать с переговорами по Черноморскому флоту. У нас появился бы тот самый дипломатический ресурс, который мог бы существенно усилить российские позици
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.