ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2004 • < 3
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ПРАВОВОЕ
ГО СУДАРСТВ О
Г.А. МОНУСОВА
Как становятся чиновниками и продвигаются по службе*
Десять лет реформ многое изменили в облике государственной власти России. Произошли радикальные изменения в составе органов исполнительной власти, их функциях, организации деятельности. Ушли в историю Госплан и подобные ему структуры, обеспечивавшие планирование и управление социалистическим народным хозяйством. Одновременно возникли и укрепились министерства и ведомства, выполняющие функции, более свойственные рыночной экономике. Однако за любой управленческой функцией стоят живые люди, а большинство государственных чиновников трудятся с советских времен [Гимпельсон, 2002]. Хорошо это или плохо? Здесь нет однозначного ответа. С одной стороны, среди них есть профессионалы, хорошо знающие и понимающие суть дела. С другой стороны, такие "ветераны" зачастую воспроизводят порядки и правила функционирования советской номенклатуры, поддерживая таким образом не всегда оптимальную "связь времен".
Новые "времена" - это не только свежие вывески на дверях министерств. Они несут новые функции, профессиональное обновление аппарата, изменение принципов формирования чиновничества, омоложение государственной службы. Однако низкие заработки чиновников, невысокий престиж профессии, а также отсутствие ясных перспектив карьеры могут отвратить самых способных молодых специалистов от государственной службы, оставляя ее в безраздельной власти "ветеранов" и старых правил и навыков. Столкновение "времен" сегодня достаточно сильно ощущается в дискуссиях вокруг реформы государственной службы [Архангельская, 2003; Оболонский, 2001].
Одна из наиболее острых проблем - политика приема на государственную службу и обеспечение карьерного роста. Сторонники новых подходов делают упор на необходимости более активного внедрения меритократических принципов и процедур (открытые и беспристрастные конкурсы, экзамены и тестирование и т.п.), широко распространенных в западных демократических обществах. Их оппоненты защищают более традиционные подходы, свойственные советским временам. Суть последних за-
* Работа выполнена в рамках проекта "Молодые специалисты на российской государственной и муниципальной службе". Руководители проекта - В. Магун (Институт социологии РАН) и Р.Дж. Брим (Университет Торонто). Проект поддержан совместным фондом Университета Калгари - Фонда Горбачева.
Монусова Галина Алексеевна — кандидат исторических наук, научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН.
ключается в том, что начальник лучше знает, какая команда ему нужна. В этом споре противопоставляются профессиональные знания и достижения, с одной стороны, и личная преданность, верность "команде" - с другой [Беккер, 2003].
Итак, происходит ли реальная смена поколений на государственной службе или мы наблюдаем только "обновление фасада"? Проникают ли "новые времена" в практику формирования состава госслужбы? Если да, то каким образом? Цель данной статьи -проанализировать процесс найма и закрепления молодежи в федеральных органах исполнительной власти. Кто сегодня идет туда на работу? Есть ли стимулы у молодежи для выбора такой карьеры? Каковы действующие процедуры отбора и приема на работу на государственную службу? Ответы на эти и другие вопросы крайне важны для понимания того, что происходит с государственной службой и какое будущее ее ждет.
Для того чтобы ответить на поставленные выше вопросы, необходима информация, охватывающая все основные аспекты кадровой политики федеральных министерств. Эта сфера всегда была и остается закрытой для посторонних глаз, включая исследователей1. Доступная государственная статистика практически не содержит углубленных данных о молодежи на государственной службе.
Для того чтобы заглянуть в тайны кадровой политики министерств в отношении молодежи, мы провели структурированные интервью с руководителями среднего звена восьми федеральных министерств и комитетов, шесть из которых являются функциональными или общеэкономическими, а два - специализированными отраслевыми. Среди них были как вновь созданные в ходе реформ в 1990-е гг., так и преобразованные старые. Всего в конце 2001 - начале 2002 г. было опрошено около 40 человек разного возраста и с разным стажем государственной службы (от начальника отдела до руководителя департамента).
Настоящая статья опирается прежде всего на информацию, отражающую позиции и взгляды кадровиков и руководителей среднего уровня. Все эксперты играют активную роль в подборе и найме кандидатов на работу в аппарате, а потому их мнения помогают лучше понять положение и перспективы молодежи на государственной службе.
Технологии поиска и отбора кадров
В развитых демократических странах прием на государственную службу осуществляется, как правило, с помощью формальных экзаменов или тестов. Доступ ко многим должностям проходит только через открытый и беспристрастный конкурс. Мери-тократически ориентированные процедуры и правила призваны обеспечивать объективный отбор лучших, а также защищать организации от развития неформального патронажа и приема на работу по знакомству. Как показывают исследования, рекрутирование на основе меритократических критериев - важное условие эффективности деятельности чиновничества [Rauch, Evans, 2000].
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 5 июля 1995 г. предписывает, чтобы назначения на должности государственной службы категории "В" (выше младших должностей) осуществлялись по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности (ст. 21). И лишь назначения на самые младшие должности могут производиться соответствующим должностным лицом без конкурса. Однако положения о конкурсном отборе в статьях закона (ст. 22 и 23) прописаны в самом общем виде и практически не применяются. В реальности действуют иные правила и практики. Как же фактически молодые люди поступают на государственную службу в федеральные ведомства?
Требования к кандидатам. В Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" перечислены формальные характеристики, необходимые для
1 Эмпирических исследований по данной проблематике известно немного. См., например [Молодые... 2003; Гимпельсон, 2002; Виноградова, Кириченко, Кудюкин, 2000].
различных государственных должностей. Среди них: профессиональное образование, стаж, опыт работы по специальности, знание Конституции и федеральных законов Российской Федерации и т.п.
В интервью с экспертами мы пытались выяснить, какие качества молодых соискателей на государственные должности необходимы при найме в первую очередь. Каким видит своего будущего сотрудника руководитель: прежде всего профессионалом или просто хорошим и надежным человеком? Конечно, чем выше дефицит кадров, тем менее вероятно, что такие различия будут иметь значение при приеме на работу новых сотрудников.
Действительно, для большинства опрошенных экспертов эти проблемы не были ключевыми. Для сотрудников, занятых на младших государственных должностях (специалист I и II категории, старший специалист, ведущий специалист), по мнению всех экспертов, особенно важны такие качества, как дисциплинированность, умение работать в команде, способность обучаться, лояльность, преданность делу, ответственность. Наличие профессионализма у вновь нанимаемых работников далеко не обязательно, а часто даже излишне. "Людей легче чему-то научить, чем заниматься их переобучением... профессионализм нарабатывается", - так говорили почти все, с кем мы беседовали. Особенно это заметно в тех департаментах министерств и ведомств, где есть спрос на специфические навыки, приобретаемые лишь на рабочем месте.
Один из опрошенных руководителей (в ведомстве, которое остро страдает от дефицита кадров) охарактеризовал ситуацию найма молодых сотрудников следующим образом: «Закрываю глаза и говорю: "Беру!", а потом начинаю присматриваться и разбираться. В условиях острейшего дефицита людей у меня нет другого выхода». И даже молодой руководитель департамента во вновь созданном и более благополучном (в кадровом отношении) министерстве говорит: "Первое для меня - вменяемость человека, понимание им системы координат, все остальное - второстепенно". Как видно, мотивации разные, но выводы схожи. Тем не менее, когда острота дефицита кадров отступает, требования к профессионализму соискателей повышаются: "К нам приходят многие, нет проблемы - просто набрать людей; есть проблема - набрать специалистов".
К претендентам на руководящие должности среднего уровня (заместитель руководителя департамента, начальник отдела) набор требований несколько иной. Профессионализм, опыт работы, компетентность, долгосрочное видение своих перспектив ставили на первое место все эксперты, хотя относительная значимость и понимание сути профессионализма у них различались. Однако грань между профессионализмом как компетентностью и профессионализмом как корпоративной дисциплинированностью очень часто оказывается размытой. В итоге руководители предпочитают иметь среди своих подчиненных прежде всего хорошего исполнителя, ответственного человека, которому можно доверять, и только потом уже квалифицированного специалиста. В этом ряду требований особенно часто назывались лояльность, дисциплинированность, бесконфликтность, "вменяемость", способность подчиняться. Возможно, такое отношение начальников к своим подчиненным объясняется отчасти характером самой государственной службы, в которой профессионалы пока не востребованы. "Прежде всего я должен доверять человеку", - это типичное мнение, по-видимому, отражающее приоритет личностных качеств перед профессиональными.
Каналы поиска. Требования к потенциальным работникам влияют на выбор каналов поиска. Повышенный интерес к лояльности и исполнительности может быть реализован, скорее всего, с помощью личных рекомендаций от знакомых или доверенных лиц. Если такие рекомендации призваны снизить неопределенность в отношении личностных качеств соискателей, то более формальный подбор кандид
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.