РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ОЦЕНКА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ*
© 2012 г. А.М. Либман
(Франкфурт-на-Майне, Москва)
В статье сопоставляются количественные характеристики трех основных аспектов децентрализации во взаимоотношениях федерального центра и регионов России в 1995-1999 гг. Показывается, что корреляция между отдельными измерениями децентрализации отсутствует; все три аспекта деволюции определяются различными факторами. Таким образом, использование какого-либо конкретного показателя децентрализации для оценки этого явления в целом является проблематичным.
Ключевые слова: децентрализация регулирования, фискальная децентрализация, движущие силы децентрализации.
ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Количественная оценка децентрализации в федеративных государствах, необходимая для определения ее движущих сил и последствий для экономики страны, является, как это хорошо известно, крайне сложной задачей. Традиционно использующиеся показатели, такие, как доля регионов в совокупных государственных доходах или расходах, вызывают сегодня все больше вопросов у исследователей (Ebel, Yilmaz, 2002). Не в последнюю очередь это связано с тем, что термин "децентрализация" включает ряд сильно дифференцирующихся аспектов в отношениях между федеративным центром и регионами. Рассматривать эти аспекты как неразрывно связанные между собой "части одного целого" не всегда корректно.
Прежде всего необходимо проводить грань между конституционной и постконституционной децентрализацией по аналогии с конституционными и постконституционными решениями в государственной политике (Buchanan, Tullock, 1962). Иными словами, конституционная децентрализация описывает распределение полномочий между центральными и региональными органами власти; последние не обязательно закреплены в Конституции страны, а могут быть связаны и с актами более низкого уровня (соответствие которых Конституции может вызывать вопросы), и даже с неформальными договоренностями элит. Постконституционная децентрализация, в свою очередь, характеризует результаты политического процесса, т.е., например, распределение финансовых потоков или содержание конкретных региональных нормативных актов.
Как конституционная, так и постконституционная децентрализации могут дифференцироваться в различных сферах государственной политики. Проще всего различия между этими двумя понятиями описать для фискальной децентрализации, т.е. отношений между центром и регионами в сфере налогообложения и бюджетов. Высокий уровень конституционной децентрализации достигается, когда регионы имеют право самостоятельно принимать решения в сфере налогообложения (например, определять ставки налогов или их базу), вести собственную бюджетную политику. Высокий уровень постконституционной децентрализации достигается, если регионы получают значительную долю налогового дохода в стране или из их бюджетов осуществляется значительная доля расходов. Вполне возможно, что право определять налоговую политику при-
* Полная версия настоящей статьи была опубликована в (Libman, 2010b). Перевод на русский язык подготовлен с разрешения издательства Elsevier. Автор выражает признательность анонимному рецензенту журнала "Экономика и математические методы" за ценные замечания, позволившие улучшить работу.
надлежит исключительно центру, однако принятое федеральным парламентом законодательство обеспечивает концентрацию значительных средств в бюджетах регионов (ярким примером такой ситуации является Германия).
Схожая ситуация может сложиться и в сфере государственного регулирования (в дальнейшем мы будем говорить о децентрализации регулирования). Высокая степень конституционной децентрализации означает, что регионы обладают значительными возможностями самостоятельно разрабатывать нормы и правила, определяющие поведение хозяйствующих субъектов. Высокая степень постконституционной децентрализации означает, что региональное законодательство на практике серьезно влияет на поведение предприятий и домохозяйств. Вполне возможно, что в условиях высокой конституционной децентрализации регионы не пользуются формально предоставленными им полномочиями и на практике все регулирование осуществляется из центра.
Все это разнообразие конституционных и постконституционных аспектов децентрализации в подавляющем большинстве исследований в этой области сводится к одной или нескольким близким характеристикам. Однако нет никакой уверенности в том, что подобный подход является оправданным. С одной стороны, если децентрализация определяется соотношением сил между центром и регионами, можно предположить, что влиятельные региональные администрации попытаются добиться высокой степени деволюции во всех без исключения аспектах государственной политики. Одновременно вполне возможно, что в отношении различных сфер экономической политики региональные администрации и население регионов обладают различными предпочтениями и различной готовностью "делегировать" те или иные права центру. Возможно также, что в процессе торга между центром и регионами большая деволюция в одних сферах "обменивается" на более низкий уровень децентрализации в других. Таким образом, можно ожидать как существования значимой корреляции аспектов децентрализации, так и отсутствия таковой.
В любом случае вопрос о соотношении различных измерений децентрализации в федерациях остается открытым. В литературе эта проблема исследуется в ряде работ (Treisman, 2002; Schneider, 2003; Blume, Voigt, 2011; Martinez-Vazquez, Timofeev, 2009), основанных на межстра-новом сопоставлении показателей децентрализации. В настоящей работе используется несколько иная стратегия, основанная на изучении вариации уровня децентрализации в отношениях между центром и регионами внутри отдельной страны. Для этого мы обратимся к опыту российского асимметричного федерализма второй половины 1990-х годов, когда уровни автономии от центра, достигнуть^ отдельными регионами, сильно различались.
Российский опыт представляется нам достаточно любопытным в силу ряда причин. Регионы России практически одновременно вступили в формальные или неформальные переговоры с центром по поводу децентрализации: первые декларации о суверенитете автономных республик и первые требования областей предоставить им больше прав разделяет лишь несколько лет. Стартовая точка для всех регионов также (с определенными оговорками) совпадала: высочайшая степень централизации государственной власти в СССР. Переговоры все регионы вели с одним и тем же центром, и порой с оглядкой друг на друга. При этом экономическая, политическая и социальная дифференциация регионов России, хоть и является значительной, все же ниже, чем для выборки независимых государств. В результате можно будет абстрагироваться от многих проблем, с которыми связаны межстрановые сопоставления данных. К тому же, как будет показано далее, особенности российского федерализма позволяют нам получить количественные оценки ряда аспектов децентрализации, измерение которых в других странах было бы проблематичным.
В настоящей работе исследуется период 1995-1999 гг. Выбор этих временных рамок обусловливается следующими причинами. Во-первых, до реформ 1994 г. российская система межбюджетных отношений находилась во многом в хаотическом состоянии. Например, распределение некоторых налогов между федеральным и региональными бюджетами менялось ежеквартально. Проведенные в 1993-1994 гг. реформы позволили несколько упорядочить эту ситуацию; поэтому следующий год, 1995-й, представляется вполне логичной точкой отсчета. Однако одним из первых шагов администрации В. Путина после прихода к власти стала трансформация федерализма,
сопровождавшаяся быстрым ростом централизации и устранением многих элементов асимметричной деволюции, сложившихся в 1990-е годы.
Насколько успешной была эта трансформация, можно спорить; очевидно, однако, что доступные регионам инструменты децентрализации после 2000 г. резко изменились, как и общие "правила игры" в российской экономике и политике. В частности, как будет ясно из дискуссии в следующем разделе, используемые нами показатели децентрализации регулирования и конституционной децентрализации, адекватно описывающие ситуацию в "ельцинский" период, непригодны для "путинской" России. Соответственно включение в исследование периода после 1999 г. не позволило бы нам добиться основной цели настоящей работы - сопоставления различных аспектов деволюции в асимметричной федерации.
При этом настоящее исследование ставит перед собой следующие задачи. Во-первых, необходимо найти адекватные количественные характеристики, описывающие различные аспекты децентрализации. Во-вторых, также следует определить степень их корреляции между собой. В-третьих, интерес представляет ответ на следующий вопрос: определяются ли различные аспекты децентрализации различными факторами, или перечни переменных, влияющих на поведение центра и регионов в различных областях государственной политики, совпадают? Таким образом, настоящая работа представляет собой в том числе попытку внести определенный вклад в исследования, посвященные позитивному анализу движущих сил децентрализации (Panizza, 1999; Arzraghi, Henderson, 2005; Letelier, 2005; Feld, Schaltegger, Schnellenbach, 2008).
1. КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ АСПЕКТОВ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Итак, наша задача состоит в том, чтобы найти набор количественных характеристик степени автономии каждого из российских регионов в 1990-е годы в отношениях с федеральным центром. Для этого мы рассмотрим три аспекта децентрализации. Прежде всего мы попытаемся построить ряд показателей, характеризующих конституционный уровень деволюции, т.е. спектр прав самостоятельного принятия решений в сфере экономической политики каждого региона. На постконституционном уровне мы обратимся к двум аспектам государственной политики: фискальной децентрализации и децентрализации регулирования, т.е. распределению доходов и расходов бюджета и роли регионального законодательства в регулировании деловой активности.
Наверное, наиболее очевидным является показатель фискальной децентрализации; для
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.