УДК 328.3
КОНГРЕСС, ЛОББИСТЫ, ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ И ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ
© 2014 г. С.М. Самуйлов
Институт США и Канады РАН, Москва
© 2014 г. Д.Б. Графов*
Дипломатическая академия МИД РФ, Москва
В статье анализируется такой неотъемлемый компонент современной государственности США, как лоббизм. Рассматриваются законы, а также этические правила Конгресса, регулирующие лоббистскую деятельность. В частности, делается важный вывод, что, несмотря на зна чительное уменьшение возможностей прямого подкупа законодателей, коррупционная природа американской государственности сохраняется. Она является следствием структурной организации вашингтонской политико-бюрократической элиты в виде сплочённых тройственных союзов чиновников правительственных ведомств, законодателей и лоббистов.
Ключевые слова: зарегистрированные лоббисты, законы, этические правила, Конгресс, тройственные союзы, вашингтонская элита, коррупция, прямой подкуп, расследование, ФБР, тюремное заключение.
В современных США лоббизм превратился в неотъемлемую часть политического процесса. Как обоснованно замечает российский исследователь А.В. Павроз, «под лоббизмом следует понимать любые попытки индивидуума или групп интересов воздействовать на органы публичной власти в целях влияния на формирование или осуществление государственной политики во имя содействия реализации собственных интересов» [5, с. 85].
Можно согласиться с данным автором и в том, что «институт лоббизма стал одним из важнейших элементов в системе политического взаимодействия и процессах выработки и осуществления государственной политики современных обществ» [5, с. 89-90]. На Западе лоббизм давно стал уделом профессионалов.
Роль лоббизма в США в сравнении с европейскими государствами намного значительнее. Так, в начале 2000-х годов в лоббистскую деятельность Соединённых Штатов было вовлечено порядка 100 тыс. человек, при этом затраты на неё с 1998 по 2005 г. достигли 13 млрд. долл. [5, с. 89]. Американские политологи не без оснований иногда называют лоббизм «третьей палатой парламента» или «пятой ветвью власти» (после исполнительной, законодательной, судебной властей и СМИ. - Авт.).
* САМУЙЛОВ Сергей Михайлович - доктор исторических наук, руководитель Центра исследований внешнеполитического механизма США ИСКРАН. E-mail: fpcenter@rambler.ru; ГРАФОВ Дмитрий Борисович - соискатель Дипломатической академии МИД РФ. E-mail: graftvc@mail.ru.
С лоббизмом неразрывно связана проблема коррупции среди законодателей и государственных чиновников, их возможного подкупа группами давления. В США борьба с коррумпированностью членов Конгресса началась в основном с 1913 г., когда в Палате представителей по инициативе президента Вильсона было проведено первое масштабное расследование неблаговидной лоббистской деятельности такой заинтересованной группы, как Национальная ассоциация промышленников. На протяжении 20-х и 30-х годов прошлого столетия в Конгрессе неоднократно обсуждались законопроекты, направленные на установление определённого государственного контроля над деятельностью лоббистов. Но противодействие групп давления было настолько велико, что все такие попытки заканчивались безрезультатно. И лишь в 1946 г. был принят первый закон о регулировании лоббистской деятельности.
Главные вопросы, которые находятся в центре внимания данной статьи, можно сформулировать следующим образом: каков коррупционный механизм во взаимоотношениях американских законодателей, с одной стороны, и лоббистов и заинтересованных групп - с другой; каким образом степень коррупционности политической системы постепенно понижается путём принятия Конгрессом самоограничивающего законодательства?
Основные законы, регулирующие лоббистскую деятельность
Лоббистский закон 1946 г. был одобрен как составная часть более масштабного и серьёзного закона о реорганизации всего Конгресса. Возможно, поэтому законодатели не уделили большого внимания лоббистской части. Их больше интересовали проблемы реорганизации парламента.
Третий раздел принятого в августе 1946 г. закона о реорганизации назывался «Федеральный закон о регулировании лоббизма» (Federal Regulation of Lobbying Act). Тем самым лоббизм был официально признан в качестве неотъемлемого компонента американского политического процесса.
Статья 307 закона гласила, что «положения этого раздела должны применяться к любому лицу (физическому или юридическому. - Авт.).., которое само или через любого агента или работника, или других лиц каким бы то ни было способом прямо или косвенно просит, собирает или получает деньги или другие ценности, чтобы использовать их главным образом для помощи, или главной целью данного лица является помощь в достижении любой из следующих целей: а) одобрение или отклонение любого законопроекта Конгрессом Соединённых Штатов, б) воздействие прямо или косвенно на одобрение или отклонение любого законопроекта Конгрессом Соединённых Штатов» [3, с. 153].
В статье 308 говорилось, что «любое лицо, которое нанимается за плату или любое вознаграждение с целью пытаться воздействовать на одобрение или отклонение любого законопроекта Конгрессом Соединённых Штатов» должно регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представлять им квартальные отчёты о всех финансовых операциях, связанных с отправлением указанных функций [3, с. 153]. Как видно, закон отно-
сился только к лоббированию членов Конгресса и не касался чиновников федеральных министерств и ведомств.
После обнародования закон был подвергнут резкой критике из-за неясности формулировок, противоречий в статьях и лазеек, которыми при желании нетрудно было воспользоваться. В частности, многие заинтересованные группы заявляли, что их «главной целью» не является воздействие на Конгресс, следовательно, они не обязаны были регистрироваться и предоставлять финансовые отчёты. Национальная ассоциация промышленников попыталась в судебном порядке признать закон неконституционным и отменить его. Однако Верховный суд США в 1954 г. признал его конституционным и уточнил формулировки. В его постановлении, в частности, говорилось, что закон применим только к «лоббизму в его общепринятом смысле», т.е. «к прямым контактам с членами Конгресса», применим к тем лицам, которые «сами наняты за плату или любое другое вознаграждение с целью воздействовать на законодательство посредством прямых контактов с Конгрессом» [3, с. 155-156]. Другими словами, Верховный суд резко сузил применение закона, исключив из сферы его действия непрямой лоббизм, т.е. рекламно-пропагандистские кампании, специально организуемые кампании по посылке в массовом количестве законодателям телеграмм и писем и т.п.
Следует подчеркнуть, что данный закон позволял подавляющему большинству вашингтонских лоббистов и лоббистских фирм обходить его и не регистрироваться. По этой причине в Конгрессе на протяжении десятилетий не прекращались попытки ужесточить его, но в силу активного противодействия влиятельных групп интересов они заканчивались безрезультатно. Лишь почти половину столетия спустя был принят в декабре 1995 г. новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act). Как заявил президент Б. Клинтон после его подписания: «Это жёсткий закон. Он снимет завесу с мира вашингтонского лоббизма. Он поможет восстановить веру американского народа в своё правительство» [2, с. 43].
Если появление закона о лоббизме 1946 г. было попыткой защиты политической элиты от грубого вмешательства монополий, то история закона 1995 г. в большей степени стала уступкой запросам общества - требованиям прозрачности и открытости законодательного процесса на Капитолии. Законопроект появился ещё в 1992 г. усилиями сенатора от Мичигана, демократа Карла Левина. Сильное сопротивление его принятию оказывали законодатели-республиканцы и влиятельные лоббисты. Ради одобрения его обеими палатами демократам пришлось пойти на ряд уступок. В частности, было отвергнуто предложение ввести понятие «непрямой лоббизм». Не прошло и предложение о создании специального Управления регистрации лоббистов и публичного раскрытия лоббистской деятельности в качестве одного из органов исполнительной власти. Статья о подарках членам Конгресса также была изъята [2, с. 44].
Принципиальное отличие нового закона от предыдущего заключалось в том, что сфера его действия была распространена, помимо лоббизма законодателей, и на чиновников исполнительной ветви власти, начиная с президента США. Кроме того, в текст закона был введён хорошо разработанный понятийный аппарат. Некоторые его определения заслуживают внимание.
Во-первых, был введён термин «охваченное должностное лицо» как исполнительных органов власти, так и Конгресса. Лоббистской деятельностью считается контакты лоббиста только с этими лицами. «Охваченными» считаются лица, которые имеют возможность принимать решения или реально влиять на их принятие. В отношении законодательной власти к «охваченным» лицам относились как члены Конгресса, так и сотрудники их аппарата (за исключением канцелярских работников), а также рабочие группы, создаваемые для оказания законодательных услуг.
Во-вторых, термин «физическое или юридическое лицо» «охватывает любое физическое лицо, корпорацию, компанию, фонд, ассоциацию, фирму, партнёрство, общество, акционерную компанию открытого типа, группу организаций, правительство штата или местное правительство» [2, с. 45].
В-третьих, «клиентом именуется любое физическое или юридическое лицо, у которого работает в штате или которое нанимает за денежное или иное вознаграждение другое физическое лицо, которое будет заниматься лоббистской деятельностью от имени данного клиента...». Другими словами, по закону лоббисты могут быть как «внешние», так и «внутренние». Последние являются штатными служащими клиента.
В-четвёртых, под лоббистской деятельностью понимаются «лоббистские контакты или усилия в поддержку таковых контактов».
В-пятых, «лоббистский контакт» означает «любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу относительно разработки, изменения или принятия фед
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.