Н.Ф. Саюров
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ КОНТРОЛЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ГЕРМАНИИ
Неуклонный рост мощи исполнительной власти, непрерывное расширение ее функций и растущее влияние на все стороны жизни общества относятся к числу наиболее важных тенденций, характеризующих развитие современного германского государства. Большинство исследователей рассматривает факт усиления исполнительной власти как неизбежное порождение современного постиндустриального общества. Существующее противоречие между провозглашением парламентаризма и реальным всевластием правительства большинство теоретиков оправдывает сложными условиями современности с ее бурным научно-техническим прогрессом и усложнением социальных процессов.
Итак, в строгом понимании правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране1.
Правительство представляет собой высший федеральный орган исполнительной власти. Оно возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивает согласованную деятельность, правомочно решать вопросы государственного управления страной. Правовой основой деятельности правительства являются Основной закон, регламент правительства, который вступает в силу после одобрения Федерального президента (ст. 66 Основного закона).2
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для юрид. вузов / Отв. ред. Б.А. Стратун. М.: Бек, 1996. С. 592.
2 Основной закон Федеративной Республики Германии, Берлин, 2000. С. 88.
Определение фактического объема полномочий германского правительства не может быть осуществлено посредствам анализа текста конституции. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Анализ показывает, что для германского правительства характерен разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства. Полномочия правительства не определены, поэтому границы осуществления им властных функций весьма подвижны и изменчивы. Это порождает многочисленные коллизии, которые проявляются в различных сферах, например, в законотворческой деятельности. Исполнительная власть имеет больше возможностей и резервов для разработки качественных законопроектов. В Германии 60% законопроектов приходится на долю правительства, 34% - депутатов Бундестага и 6% Бундес-рата3.
Субъектами законодательной инициативы являются Федеральное правительство, депутаты Бундестага и члены Бунде-стага4.
Контроль за деятельностью правительства является в Германии одним из полномочий парламента. Цель контроля - ограничение власти правительства. Используются такие виды контроля, как информирующий, корректирующий и содержательный. Действуют такие формы контроля, как на-
3 Гребенщиков В.В., Валецкий И.А., Полуян А.П. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (аналитический обзор) // Гос-во и право. 1998. № 9. С. 91-97.
4 Основной закон. С. 100.
правление политики и специальный, производственный контроль1.
Парламентский контроль является политическим контролем правительства. Но обширные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента. Существенно и то, что парламентскую практику определяет не дуализм правительства и парламента, а дуализм большинства и меньшинства в парламенте. Федеральное правительство изначально строилось по образцу британской (вестминстерской) модели. Нынешние его отличия от этой модели не в том, что оно зависит от доверия парламента, а вследствие господствующего положения Федерального канцлера в правительстве. Он один из состава правительства, кто избирается Бундестагом, остальные министры назначаются президентом по его предложению.
Одним из наиболее существенных прав контроля является компетенция Бундестага избирать Федерального канцлера.
В ФРГ, как известно, применяется парламентский способ формирования правительства. Уполномочие на формирование правительства получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в нижней палате парламента. В Конституции это положение изложено следующим образом.
«1. Федеральный канцлер избирается Бундестагом без прений по предложению Федерального президента.
2. Избранным считается получивший голоса большинства членов Бундестага. Федеральный президент обязан произвести назначение избранного лица»2.
Буквальное толкование этой формы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор канцлера и определение состава правительства осуще-
1 Саюров Н.В. Механизм государственной власти и управления Федеративной Республики Германии, Липецк, 1997. С. 97.
2 Основной закон. С. 86.
ствляется президентом и назначенным им главой правительства, помимо парламента. На самом деле германская система хотя и выводит образование состава правительства за стены парламента, но оставляет за парламентом право вынесения вотума недоверия. Если бы практика соответствовала букве конституции, то партийный состав правительства не зависел бы от исхода выборов.
Вотум недоверия должен быть конструктивным. Бундестаг может выразить Федеральному канцлеру недоверие только тогда, когда большинством своих членов изберет ему приемника и обратится с просьбой к Федеральному президенту об увольнении канцлера3.
С отставкой Федерального канцлера прекращаются также функции федеральных министров, которые увольняются Федеральным президентом4.
Использование этого контрольного средства сводится на нет благодаря тому, что, во-первых, вопрос о доверии ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае внесения вотума недоверия, правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска. В германской послевоенной истории есть лишь несколько примеров осуществления этой угрозы. Провал в парламенте важного правительственного законопроекта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает, или если оно вынуждено это сделать по причине особой важности отклоненного законопроекта. Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко.
Немецкие ученые справедливо полагают, что «нормальная работа по контролю за исполнительной властью невозможна без политической деятельности партий. Государ-
3 Основной закон. С. 88.
4 Основной закон. С. 86.
ственно-правовое понимание и конституционные задачи законодательства не могут быть определены без учета борьбы или соревнования партий на пути к достижению власти»1.
В этой связи, следовало бы особо подчеркнуть очень важную роль оппозиции. В широком смысле под ней понимаются практически все прямые или косвенные проявления общественного инакомыслия и недовольства существующим режимом. В узком смысле оппозиция рассматривается в качестве политического института, по преимуществу, как совокупность отстраненных от власти партий, организаций и движений2.
Конституция отводит оппозиции известную роль, в пределах которой она может действовать под охраной государства. Основной закон не регулирует правовое положение оппозиции. Регламент Бундестага не содержит понятия оппозиции. Не смотря на это, она реально представлена в политической жизни общества. Центрами ее деятельности являются парламент и средства массовой информации. Оппозиция имеет право выражать недоверие правительству: если на ее стороне окажется большинство, правительство обязано выходить в отставку и глава государства обращается к лидеру оппозиции с предложением сформировать новое. Признано, что функциональная или только численная слабость парламентской оппозиции ведет к усилению оппозиции вне парламента и формированию новых оппозиционных партий. Поэтому партии большинства никогда не идут на полное уничтожение оппозиции, предпочитая создавать им более чем минимальные условия для их деятельности. Е. Френкель и К. Бракер рассматривают оппозицию с двух аспектов: в конституционно-правовом отношении - как признание, в конституционно-политическом отношении как сотрудничество в парламентских
1 Государственное право Германии. Сокращенный перевод семитомного издания. Т. 1. М.: Институт государства и права РАН, 1994. С. 52-53.
2 Поршаков С. Политическая оппозиция в странах Запада / Мировая экономика и международные отношения. № 3. 1993. С. 36.
группах, члены которых признают основы конституции, работают в парламенте или его органах3.
А. Хаманн отмечает, что в ФРГ соблюдаются конституционно-правовые гарантии права на оппозицию, причем это право признает определенные основные ценности свободного конституционного государства, не признавая определенных формирований, выступающих против этих основных ценнос-тей4.
В ФРГ сложился дуализм парламентского большинства и парламентской оппозиции, который Дальф Штернберг называет «интеграцией через полярность», который позволяет нормально действовать парламентской системе. Он характеризует оппозицию как «неопределенно широкую, ограниченную, твердо взаимосвязанную»5.
В определении функций оппозиции у ученых существует несколько подходов. Винфред Стеффани называет следующие функции оппозиции: контроль над правительством, включая действия управления: критика и влияние на политику правительства; выработка альтернативной политики («деловая альтернатива»); селекция и обучение квалифицированных кадров, способных работать в общем правительстве («личная альтернатива»); постоянная готовность принять полномочия правительства; критическая защита свободы, права и порядка («оппозиция как оплот и защитник свободы»); интеграция малочисленных групп в политический процесс; мотивация общественности как двигателя политики6.
Иоган Рашке выделяет следующие функции: альтернативную; критики и контроля; интеграции7.
Е. Френкель и К. Брахер видят функции оппозиции в том, чтобы, участвуя в ра-
3 Fraenkel E - Frankfurt Staat und Politik (Hrsg) 1957. S. 260.
4 Hamann A. Das Recht auf Oppositio
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.