КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
А.А. Афанасьев, кандидат юридических наук
В статье на основе анализа законодательства Российской Федерации и научной литературы выделены организационные основы местного самоуправления сельских поселений. Это имеет большое теоретико-практическое значение для правового регулирования сельской жизни как комплекса общественных отношений с целью устойчивого развития сельских территорий. Общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления сельских поселений, являются важнейшей составляющей сельской жизни.
Ключевые слова: правовое регулирование, сельская жизнь, государство, местное самоуправление, организационные основы, сельское поселение, сельское население, сельская территория.
Выделение организационных основ местного самоуправления сельских поселений имеет большое теоретико-практическое значение для правового регулирования сельской жизни как комплекса общественных отношений с целью устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации (далее - РФ). Общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления сельских поселений, являются важнейшей составляющей сельской жизни.
В обобщенном виде организационные основы местного самоуправления представляют собой взаимосвязанную и взаимозависимую систему правовых норм и принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением порядка образования органов местного самоуправления муниципального образования, их статуса, компетенции, форм и методов деятельности. К таким пра-
вовым нормам и принципам относятся, прежде всего, следующие положения Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3 2003 года): 1) органы местного самоуправления сельского поселения не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); 2) структура органов местного самоуправления сельского поселения определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ); 3) обязательное наличие представительного органа местного самоуправления в сельском поселении либо осуществление его полномочий сходом граждан, а также главы и исполнительно-распорядительного органа сельского поселения (ч. 1, 2 ст. 34 и ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года); 4) муниципальные правовые акты, принятые органа-
ми местного самоуправления сельского поселения, подлежат обязательному исполнению на всей территории сельского поселения (ч. 3 ст. 7 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года); 5) органы местного самоуправления сельского поселения самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); 6) депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления сельского поселения обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч. 1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года); 7) органы и должностные лица местного самоуправления сельских поселений несут ответственность перед населением сельского поселения, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года); 8) многообразие организационных форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления сельских поселений (ст. 22-33 главы Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
В юридической литературе понятие «организационные основы местного самоуправления» большинство авторов раскрывают через характеристику составляющих его элементов: а) структуру и порядок образования органов местного самоуправления; б) правовой статус, компетенцию, формы и методы деятельности органов местного самоуп-
равления; в) статус депутата, организацию муниципальной службы; г) модели местного самоуправления.
Структура (перечень) органов местного самоуправления определяется законодательством и уставом сельского поселения (ст. 3 и 34 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). При этом оговаривается, что данным федеральным законом могут быть установлены исключения. Нужно отметить, что ч. 3 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года императивно закрепляет полномочие по принятию устава за представительным органом сельского поселения.
Особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно местным населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за свою деятельность. Так же, как и у органов государственной власти, у органов местного самоуправления сельских поселений могут быть органы общей компетенции (уполномоченные принимать решения по всему спектру вопросов местного значения, установленные ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года) и специальной компетенции (принимают решения в соответствии с отраслевой принадлежностью). Виды полномочий органов местного самоуправления сельского поселения определяются в уставе сельского поселения, положении об органе, в иных муниципальных правовых актах сельского поселения. В отличие от органов государственной власти, полномочия которых определяются
строго законодательством, полномочия органов местного самоуправления могут определяться как государством, так и населением. Органы государства, как правило, образуются соответствующим представительным органом государства либо вышестоящим органом государственного управления, тогда как органы местного самоуправления сельского поселения формируются либо непосредственно населением (путем выборов главы и депутатов представительного органа), либо в порядке, установленном уставом муниципального образования (иные органы). Признаки иерархичности и соподчиненности, неизменно присутствующие в организации органов государственного управления, в системе местного самоуправления сельского поселения могут проявляться только в условиях организации структурных подразделений органов местного самоуправления на части территории муниципального образования и только в отношении органов местного самоуправления и их подразделений, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции.
Среди формально закрепленных полномочий органов местного самоуправления могут быть и такие, которые на практике органами не реализуются по разным причинам. К примеру, такие ситуации возникают, когда сельские поселения принимают правовые акты по предложенному образцу (органами власти муниципального района или субъекта РФ). Следует согласиться с А.А. Уваровым в том, что сельские поселения должны устанавливать виды полномочий органов местного самоуправления самостоятельно, исходя из
наличия: 1) объектов регулирования; 2) бюджетных и иных материальных средств, предназначенных для осуществления полномочий; 3) квалифицированных кадров для реализации полномочий; 4) обязательности полномочия или его факультативности и других факторов [1, с.234].
Право государства определять сферу полномочий органов местного самоуправления сельского поселения в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, закреплено в ст. 5 и 6 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года. Согласно определению, данному В.И. Фадеевым, полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования [2, с. 246, 251-252]. Полномочия органов местного самоуправления О.А. Кудинов определяет через характерные признаки: 1) представляют собой неразрывное единство их прав и обязанностей; 2) закрепляются в соответствующих нормативно-правовых актах; 3) реализуются через совершение властных действий административно-распорядительного или нормоустанавливающего характера; 4) распространяются на вопросы местного значения [3].
Одна из правовых проблем заключается в том, что в законодательной и научной трактовке понятия «полномочие» наблюдаются различные подходы. К примеру, К.Ф. Шеремет еще применительно к органам местных Советов
понятие «компетенция» определял как совокупность их прав и обязанностей [4, с. 11]. Понятие «компетенция» С.С. Алексеев определяет как содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе [5, с. 41].
Обоснованной и юридически выверенной, на наш взгляд, является позиция Ю.А. Тихомирова, который считает «полномочие» одним из элементов понятия «компетенция». Компетенцию он определяет как возложенные законно на уполномоченный объект публичных дел, относящиеся к элементам компетенции: 1) нормативно установленные цели; 2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность [6, с. 55-56].
Следует отметить, что дефиниции «предметы ведения» и «вопросы местного значения» многими авторами определяются и применяются в одном значении [1, с. 129-165]. Некоторые авторы справедливо считают, что поскольку власть местного самоуправления является разновидностью публичной власти, то должна быть общей и терминология при определении компетенции субъектов публичной власти всех уровней, в том числе при употреблении правовой конструкции «предметы ведения». Однако в отношении орга-
нов государственной власти в законах и иных правовых актах РФ используется словосочетание «предметы ведения» (к примеру, ст. 73 Конституции РФ, ч. 5 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года), а в отношении орг
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.