ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2011, № 8, с. 96-100
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К МОДЕЛИ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
© 2011 г. Динара Борисовна Миннигулова1
Краткая аннотация: в статье освещаются основные концептуальные подходы к структурированию правовых отношений, в которые вступают государственные гражданские служащие в ходе исполнения своих служебных обязанностей. Дана характеристика правовым отношениям государственных гражданских служащих как административной, служеб-но-трудовой и трудовой направленности.
Annotation: new major approaches to structuring of legal relations with the participation of civil servants during the fulfillment of their obligations are analyzed. Constitutional, administrative, public service and labor aspects of civil servants' legal relations are characterized.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, правовой статус государственных гражданских служащих, правовые отношения государственных гражданских служащих.
Key words: civil service, legal status of civil servants, legal relations of civil servants.
В настоящее время государственная служба находится на стадии последовательного реформирования, в ходе которой решаются сложные задачи, связанные с организацией государственной службы как целостного государственно-правового механизма, в котором определяющее значение имеет профессиональная служебная деятельность государственных служащих2. В сложном процессе новой организации государственной службы решающее значение приобретают концептуальные научно обоснованные подходы к нормативно-правовому регулированию государственно-служебных отношений, возникающих на государственной гражданской службе (далее - гражданская служба).
Правоотношения, в которые вступают государственные гражданские служащие (далее - гражданские служащие) при выполнении своих должностных обязанностей, характеризуются сложными многоотраслевыми элементами и комплексными свойствами, обусловленными спецификой правового положения (статуса) гражданских служащих. В зависимости от содержания, формы проявления и субъектного состава законодательное регулирование гражданской службы и правоотношений гражданских служащих, в которые они вступают в процессе выполнения своих служебных обязанностей, рассматриваются и структурируются в нескольких теоретико-правовых направлениях.
В юридической литературе и специальных исследованиях, посвященных государственной службе в целом и гражданской службе, в частности, предлагаются различные концептуальные подходы к основаниям возникновения, содержанию и видам правоотношений, возникающих в ходе осуществления гражданской службы. Наиболее распространенные - государственно-правовое (конституционное), административное, административно-трудовое, служебное, служебно-трудовое, трудовое направления характеристики
1 Доцент Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, кандидат юридических наук (E-mail: minnidinara@mail.ru).
2 См.: Указ Президента РФ «О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"» от 10 марта 2009 г. // Росс. газ. 2009. 13 марта.
правового статуса гражданских служащих и модели их правоотношений на гражданской службе. Основными (концептуально противоположными) из них являются административная, служебная и трудо-правовая модели регулирования гражданской службы.
Административно-правовое направление (модель) характеризует систему и организацию деятельности исполнительных органов государственной власти, предусматривает отношения власти и подчинения, где преобладающее значение имеет правовой статус государственных служащих как лиц, наделенных властными (административными) функциями, правовые отношения с которыми возникают на основе норм административного права.
Характеристика правового статуса государственных служащих как лиц, наделенных государственной властью, преобладала в литературе советского периода (Д.Н. Бахрах3, К.С. Бельский4, Б.М. Лазарев5) и была ориентирована на полное подчинение государственных служащих государству в лице руководителя государственного органа (министра, председателя комитета, начальника службы).
На основе традиционной административно-правовой модели, которая имела преобладающее значение в период становления и организации советской государственной службы, утверждалось, что "государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и в первую очередь должны исследоваться именно в рамках административного права, так как нормы данной отрасли уже сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе". Так, А.А. Гришковец делает однозначный вывод о
3 См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995; Его же. Государственная служба в России. Учеб. пособие. М., 2009.
4 См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос. и право. 1994. № 4; Его же. Полицейское право. М., 2004; Его же. Феноменология административного права / Отв. ред. С.А. Кремень. Смоленск, 1995.
5 См.: Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Сергиенко Л.А.
Правовая регламентация управленческого труда / Отв. ред. Б.М. Ла-
зарев. М., 1984.
том, что государственная служба "должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе"6.
Современное законодательство о государственной службе не восприняло такую модель регулирования гражданской службы. В частности, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г.7 (далее - Федеральный закон о гражданской службе) большое значение придает служебному контракту, который является обязательным правовым основанием для поступления на гражданскую службу и изменения условий ее прохождения.
Исходным началом административно-правовой концепции является одноотраслевой анализ государственной службы, в том числе гражданской. Ее недостаток, по нашему мнению, состоит в том, что правовые связи гражданских служащих строятся по жесткой вертикально структурированной модели, в которой исключается проявление самостоятельности, "автономности" и служебно-творческой инициативы на гражданской службе, поскольку отношения строятся по упрощенной схеме: руководитель государственного органа, его заместители, начальник структурного подразделения (отдела, управления, департамента), гражданский служащий. При этом не учитывается, что на каждом уровне имеются свои особенности государственно-служебных отношений, возникают сложные комплексные многоотраслевые правоотношения, которые обладают как административными, так и трудовыми свойствами.
Служебно-правовая характеристика правового статуса гражданского служащего и, соответственно, модели правоотношений на гражданской службе, во многом совпадающая с административной характеристикой гражданской службы, рассматривает гражданских служащих не только как чиновников, наделенных определенной властью и проводящих волю государства, но и как особую категорию служащих, обладающих государственно-служебными правами и обязанностями. Основное внимание в этом направлении уделяется социально-политической роли гражданских служащих как чиновников, осуществляющих функции государственного управления соответствующими сферами общественной жизни. Такой подход неразрывно связан, а точнее, почти полностью совпадает с административной характеристикой правоотношений гражданских служащих. Основное внимание в ней сосредоточивается на отношениях подчиненности должностных лиц и гражданских служащих, полномочиях различных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о возможности "выделения особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль права, которая имеет свое содержание, предмет и методы"8. Такой отраслью (подотраслью), по мнению Ю.Н. Старилова, является служебное право, основополагающим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) гражданского служащего, поступающего на службу.
Особенность правового регулирования гражданской службы состоит в том, что она опирается на смежные самостоятельные отрасли права, имеющие свои предмет и
6 Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 37.
7 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
8 Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1986. С. 162.
метод правового регулирования. В связи с этим обоснованно утверждается, что формирование нормативно-правовой базы гражданской службы делает особенно важным возникновение новых комплексных отраслей права и (или) законодательства. Большое значение при этом имеет наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права.
Служебно-трудовая концепция правоотношений на гражданской службе, получившая сравнительно более позднее развитие, решающее значение придает правовому положению (статусу) гражданских служащих не только как лиц, осуществляющих гражданскую службу на основе служебно-должностных обязанностей, но и их объективную связь с трудовой деятельностью. В таком подходе совершенно справедливо обращается внимание на сложный характер правовых связей гражданских служащих, которые, с одной стороны, выполняют властно-управленческие функции (А.А. Гришковец9, В.А. Козбаненко10, А.Ф. Ноздрачев11, С.Е. Чаннов12), с другой - являются лицами наемного труда, т.е. занимаются определенным видом трудовой деятельности (Е.А. Ершова13, Т.А. Нестерова14, Л.А. Чиканова15).
По верному утверждению, имеющему место в научной литературе, в "настоящее время в мире сосуществуют две тенденции в развитии государственной гражданской службы как государственно-правового института. Одна связана с подчеркнутым публично-правовым статусом государственной гражданской службы, обособлением г
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.