ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2008 • < 5
В. Л. РИМСКИЙ
Коррупция во взаимодействиях российских граждан с представителями органов власти
Универсалистские и партикулярные способы осуществления взаимодействий граждан с государственными служащими
Взаимодействия граждан с государственными служащими органов власти и управления в нашей стране организованы довольно сложно, их описание не может исчерпываться ни нормами законов или ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов, ни этическими нормами. Чаще всего оно осуществляется в тех случаях, когда у граждан возникают те или иные проблемы, связанные с регулированием или управлением их жизнью и деятельностью со стороны органов государственной власти.
По нормам законодательства, ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам такие взаимодействия должны осуществляться на основе универсалистских принципов, позволяющих реализовать универсальные, не зависимые от личностей права граждан. В большинстве случаев такой универсализм обеспечивается тем, что права граждан единообразным образом реализуются для довольно крупных социальных групп. Иначе говоря, одинаковые решения органов государственной власти получают граждане, принадлежащие к тем социальным группам или категориям, которые имеют соответствующие права.
Универсализм может выступать и как моральное требование к решениям органов власти в отношении граждан, предполагающее единообразие в отношении ко всем гражданам и принятие справедливых решений их проблем. Хотя понятие справедливости само по себе не универсально (разные социальные группы оценивают как справедливые разные решения), общим остается следующий принцип: справедливым считается решение, реализующее интересы граждан, имеющих на них право. При этом некоторые решения, основанные на нормах законов, могут оцениваться представителями тех или иных социальных групп как несправедливые, если сами эти законы такие представители считают несправедливыми.
В современной России и граждане, и государственные служащие нередко строят свои взаимоотношения не на универсалистских, а на партикулярных принципах. Эти принципы предполагают, что граждане решают свои проблемы в соответствии со своими социальными статусами, социальными компетенциями, теми или иными человеческими качествами. Применение таких принципов приводит к тому, что государственные служащие, отказываясь выполнять свои функции специалистов в системе управления, соглашаются осуществлять функции распорядителей тех или иных ресурсов государства. В свою очередь, гражданам, оказавшимся в такой ситуации, приходится демонстрировать государственным служащим, что именно они достойны получения соответствующих ресурсов. Во многих случаях полученные таким способом решения проблем оцениваются обеими сторона-
Р им с кий Владимир Львович — заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ.
ми взаимодействий как справедливые: ведь государственные ресурсы были переданы тем, кто наиболее убедительно продемонстрировали в них необходимость.
В партикулярных отношениях граждан с государственными служащими высокую значимость получают неформальные нормы и правила. На их основе формируются договорные принципы, но не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик. Эти договорные нормы и правила обладают способностью заменять в реальных общениях граждан с государственными служащими формальные юридические установления. При этом последние нередко оцениваются обоими участниками взаимодействий как несправедливые. Это еще больше усиливает мотивацию и тех и других к использованию партикулярных, а не универсалистских взаимоотношений. В таких ситуациях и граждане, и государственные служащие часто совершают коррупционные действия, например, когда принимаются и реализуются решения в интересах отдельных граждан, их объединений, частных корпораций в ущерб интересам широких социальных групп, которые тоже имеют по нормам законов права на получение государственных ресурсов.
Для обеспечения действия норм законов во взаимодействиях граждан с представителями органов власти их взаимоотношения должны подчиняться универсалистским принципам. Только в таком случае государственные служащие станут выполнять свои обязанности перед гражданами независимо от их социальных статусов и других личностных особенностей, а граждане будут обращаться к ним лишь с запросами, предусмотренными нормами законов. В результате взаимоотношения могут постепенно привести к регулированию взаимодействий граждан с органами власти нормативными социальными институтами, полностью соответствующими нормам законов. Но такую перемену реальной социальной практики служащих невозможно провести без специальных углубленных исследований. Иначе новые процедуры взаимодействий будут теми или иными способами изменяться в сторону усиления партикулярных и коррупционных отношений, потому что без учета социальности изменить сложившиеся социальные стереотипы и практики вряд ли возможно.
Методика и организация исследования
С ноября 2006 по июнь 2007 г. Фонд ИНДЕМ проводил углубленное социологическое исследование реальных социальных практик взаимодействий граждан с органами власти на примерах их контактов с Федеральной миграционной службой (ФМС) и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения (ГИБДД) МВД РФ. Эти службы были выбраны по двум причинам. Во-первых, они решают задачи, связанные с интенсивными контактами с гражданами: регистрация мигрантов, оформление разрешений на проживание, оформление паспортов, наложение штрафов и иных наказаний на владельцев автомобилей, и т.п. Во-вторых, предшествующими исследованиями Фонда ИНДЕМ подтверждена как интенсивность этих контактов, так и высокий уровень коррупции в этих органах власти. Поэтому результаты проведенного исследования позволяют сделать выводы о закономерностях взаимодействия граждан не только с изученными, но и с другими органами власти и управления.
Исследование проводилось методами фокус-групп, личных полуформализованных интервью и заполнения личных дневников контактов граждан с этими службами. Для участия в нем отбирались граждане, готовые дать информацию о своих взаимодействиях с ФМС или ГИБДД, из разных социальных групп - бизнесменов, работающих по найму в частном бизнесе, пенсионеров, домохозяек и др. Для проведения личных полуформализованных интервью приглашались государственные служащие ФМС и ГИБДД, но большинство приглашений были отклонены, и в результате проведено только одно такое интервью. Методы проведенного исследования позволяют сделать некоторые оценки и выводы в целом о реальных практиках взаимоотношений российских граждан с органами власти, которые по своим функциям должны решать те или иные проблемы граждан1.
1 Более подробно методы и результаты этого исследования Фонда ИНДЕМ описаны в [Римский, 2007].
Неравенство статусов граждан и государственных служащих в их взаимодействиях
Наше исследование показало, что общей и существенной для граждан проблемой взаимодействия с органами власти и управления является неравенство статусов граждан и государственных служащих в осуществлении этих взаимодействий. Государственные служащие при исполнении своих обязанностей вне зависимости от должностей и компетенции оказываются в положении господства, а граждане - во всех случаях их виновности или невиновности в том или ином нарушении норм законов или инструкций, при наличии у них формальных прав на решение их проблем или при их отсутствии - в ситуации зависимости и подчинения. Фактически все граждане - участники фокус-групп, неформализованных интервью и наблюдений признают это реальное различие социальных статусов.
Нормы законов и других правовых актов, а также должностных инструкций государственных служащих предполагают и определяют равенство их статусов и статусов обращающихся к ним граждан. Поэтому в соответствии с такими нормами решения проблем граждан могут быть получены только при соблюдении данного равенства, социальных статусов. Но такое равенство остается формальным и в практике взаимодействий почти никогда не обеспечивается. В результате для решения своих проблем граждане вынуждены либо искать какие-то способы хотя бы временного выравнивания своих социальных статусов с социальными статусами государственных служащих (тогда граждане могут надеяться на решение своих проблем в соответствии с нормами законов и других нормативно-правовых актов), либо вынуждены прибегать к иным способам решения в обход этих норм, с нарушением установленного ими порядка.
Граждане используют разные способы выравнивания социальных статусов со статусами государственных служащих при взаимодействиях с ними с помощью имеющихся у них ресурсов. Это могут быть и внешность, и возраст, и знакомства с влиятельными личностями и должностными лицами, и взятки и т.п. Методы выравнивания социальных статусов бывают различными, но почти всегда они неформальны, не соответствуют правовым нормам. Методом выравнивания социальных статусов, соответствующим правовым нормам, можно было бы считать оспаривание в судах неправомерных действий государственных служащих. Однако идут на это граждане крайне редко.
Для решения своих проблем граждане обращениям в суды предпочитают несоответствующие правовым нормам демонстрации личного терпения, признания своего подчиненного положения, беспрекословное выполнение всех требований государственных служащих. В таких случаях последние нередко удовлетворяются признанием своего господства и решают проблемы граждан. В других случаях действенной оказывается демонстрация гражданами знакомства с влиятельными или должностными лицами. Это неформально повышает социальный статус "просителя" и позволяет ему оказаться в более или менее равных по социальному статусу взаимодействиях с государственными служащими, что, естественно, облегчает достижение благоприятного для него результата.
В некоторых случаях для повышения своих социальных статусов граждане используют имитацию флирта или сексуального ухаживания, то есть пытаются заинтересовать государственных служащих в себе как личности. В результате вза
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.