ЛОКАЛЬНОЕ НОРМАТИВНОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
А.Н. ЖЕРЕБЦОВ, кандидат юридических наук, профессор кафедры теории права и конституционного права НОУ ВПО «Институт экономики, права и гуманитарных специальностей», г. Краснодар
у////////////////////////^^^^
Из рецензии на статью: «Вопросы локального административно-правового регулирования общественных отношений приобретают... весьма актуальное практическое значение. Это объясняется развивающейся в западной правовой науке теорией аутопойезиса, предполагающей расширение общественной саморегуляции отношений и ограничение роли государства в указанном процессе.
Работа носит творческий, научно-теоретический и прикладной характер, материал изложен логически последовательно и аргументированно... может быть рекомендована к публикации».
Е.Б. Лупарев, доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой административного и финансового права КубГУ
*У///////////////////////////^^^^
Локальное нормативное административно-правовое регулирование миграционно-правовых отношений имеет целый ряд особенностей, раскрывающих его специфику. Суть локального административно-правового регулирования характеризуется видом административно-правовых отношений, на которые оно воздействует.
Административные правоотношения, регулируемые локальными административными нормативными актами, возникают на внутриорганизационном уровне — «начальник — подчиненный» или «должностное лицо (служащий) — должностное лицо (служащий)» государственного органа (государственного учреждения).
В.А. Юсупов, рассматривая связи, возникающие в рамках организационных отношений, выделяет их группы, «которые складываются внутри системы органов управления между отдельными органами и их полномочными представителями, а также внутри органов»1.
В процессе осуществления организационных отношений возникают не только первичные связи, направленные на реализацию целей государственного управления, но и вторичные, которые являются процессуальными отношениями. «С внешней стороны они формализованы и представляют собой установленную правом систему процедурных взаимоотношений между субъектами государственного управления. В основе их лежит последовательность и логическая связь отдельных операций»2. Эти обстоятельства раскрывают специфику рассматриваемых актов.
Как признано в отечественной административно-правовой науке, спецификой вертикальных отношений является положение, что «одной из сторон является субъект, обладающий определенными государственно-властными (публично-властными) полномочиями»3. Это положение вполне может быть
отнесено к правоотношениям «начальник — подчиненный» и «служащий государственного учреждения — лицо, получающее государственную услугу», возникающим в рамках деятельности государственного органа или учреждения.
Вместе с тем на данном уровне могут возникать и горизонтальные отношения координационного или взаимодействующего характера. Данный вид административно-правовых отношений регулируется нормами административного права, в том числе содержащимися в локальных нормативных административно-правовых актах.
Необходимость локального нормативного административно-правового регулирования общественных отношений обусловливается объективными причинами, позволяющими определить источник такого регулирования. Локальное административно-правовое регулирование миграционных отношений осуществляется при наличии следующих условий: 1) возникает для опосредования организационных правоотношений по управлению миграционными процессами; 2) необходимо в тех случаях, где законодательное и подзаконное регулирование общественных отношений не осуществляется; 3) производится для достижения цели и реализации функций государственного управления миграционными процессами; 4) возникает при наличии прямого указания в законе или подзаконном нормативно-правовом акте и вытекает из компетенции миграционного органа или государственного миграционного учреждения; 5) регламентирует как отношения «власти и подчинения», так и координационные отношения, характеризующиеся равенством субъектов.
Нормы локальных административно-правовых актов имеют общую для всех норм административного права цель — «организацию управленческих от-ношений»4. Данная общая цель «обусловливает и
наличие ведущей функции норм административного права: функции организации и регулирования управленческих отношений...», которая «обеспечивает механизм саморегулирования процессов управле-ния»5. Эти обстоятельства подчеркивают значимость локального административно-правового регулирования миграционных отношений, дают возможность упорядочивать внутриорганизационные отношения, детализировать отношения с участием граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Здесь необходимо отметить, что внутриорганизационные отношения в миграционном органе или государственном миграционном учреждении по сути являются горизонтальными административно-правовыми отношениями и не являются миграционно-правовыми.
Локальные нормативно-правовые акты, по справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, «занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов»6. Эти акты имеют комплекс специфических признаков, раскрывающих их юридическую природу.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие их виды: «а) принятые на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процессов; б) охват в локальных актах всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру; в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур; г) широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решения; д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций»7.
Мы согласны с наличием указанных признаков у локальных нормативных актов. Вместе с тем следует отметить, что специфика рассматриваемых актов заключается не только в приведенных свойствах.
Локальное нормативное административно-правовое регулирование миграционно-правовых отношений характеризуется тем, что оно осуществляется в рамках компетенции миграционных органов или государственных миграционных учреждений, которые являются участниками миграционно-правовых отношений. Сфера действия данных актов весьма ограничена и регламентирует отношения внутри государственного органа или государственного учреждения. Однако эти отношения носят вертикальный характер, т.е. власти и подчинения, где одной стороной является должностное лицо миграционного органа или служащий государственного миграционного учреждения, а другой стороной — мигрант.
Важное место в системе локальных правовых актов занимают акты, определяющие режим нахождения в Центрах временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, в местах содержания лиц, подлежащих депортации или административному выдворению, и т.п., т.е. в государственных миграционных учреждениях. Данные акты имеют значение для реализации правового статуса мигрантов, формирования
системы гарантий такого статуса, обеспечения правопорядка в указанных учреждениях.
Кроме того, особенностью данного вида актов является то обстоятельство, что в основе содержания их норм лежит властный исполнительно-распорядительный характер; обязательный субъект, участвующий в данных правоотношениях, является должностным лицом миграционного органа или служащим государственного миграционного учреждения. Другой особенностью локального административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений выступает видовое многообразие рассматриваемых нормативно-правовых актов, которые делятся на локальные акты, принятые государственным органом, или учреждением.
Первая группа локальных административно-правовых актов включает: 1) локальный административно-правовой акт, регламентирующий внутреннюю организацию деятельности миграционного органа8; 2) локальные административно-правовые акты, регламентирующие порядок осуществления государственных функций9; 3) локальные административно-правовые акты, регламентирующие порядок оказания государственных услуг10; 4) локальные административно-правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контрольных и надзорных полномочий в отношении подведомственных подразделений миграционного органа или государственного миграционного учреждения11; 5) локальные административно-правовые акты, определяющие функции, права и обязанности должностного лица миграционного органа.
Второй группой локальных административно-правовых актов являются акты, принимаемые государственными миграционными учреждениями12, находящимися в ведении федерального или территориального миграционного органа. Среди таких актов приняты: 1) локальные административно-правовые акты, закрепляющие внутренний распорядок в государственном учреждении (правила внутреннего распорядка Места временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами; правила проживания в Центре временного размещения вынужденных переселенцев); 2) локальные административно-правовые акты, определяющие порядок функционирования государственного учреждения (устав Центра временного размещения вынужденных переселенцев).
Приведенная система локальных нормативно-правовых актов свидетельствует, что далеко не все их виды регулируют миграционно-правовые отношения, а лишь отдельные. К таковым следует отнести: локальные административно-правовые акты, регламентирующие порядок осуществления государственных функций, и локальные административно-правовые акты, регламентирующие порядок оказания государственных услуг, а также локальные нормативно-правовые акты, указанные нами во второй группе.
Процесс государственного управления миграционными процессами осуществляется в различных формах. Каждая из форм исполнительно-распорядительной деятельности по управлению миграционными процессами, предопределяемая характером и содержанием решаемых вопросов, направлена на реализац
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.