ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 7, с. 82-87
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ (КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ МЕХАНИЗМА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ)
© 2008 г. А. Ю. Якимов1
Установление любой меры административного принуждения в обязательном порядке обусловливает необходимость формирования адекватного механизма правоприменения. В юридической литературе данное (достаточно очевидное) суждение чаще всего постулировалось применительно к мерам административной
ответственности2.
Однако результаты изучения положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) позволяют прийти к выводу о том, что в законотворческой практике подобная аксиома соблюдается далеко не всегда.
По нашему убеждению, причиной этого является отсутствие комплексного подхода к формированию механизма правоприменения по отношению к мерам административного принуждения.
Представляется, что при формировании указанного механизма следует руководствоваться определенными целеполагающими требованиями, из которых выделим следующие: 1) грамотное определение субъекта правоприменения; 2) установление четкого порядка осуществления соответствующей юридической деятельности; 3) необходимое организационное обеспечение данной деятельности.
Рассмотрим конкретные примеры, свидетельствующие о том, что недооценка важности выполнения упомянутых требований приводит к объективным трудностям, которые значительно снижают эффективность правоприменения в сфере борьбы с административными правонарушениями.
Вначале обратимся к практике формирования механизма применения мер административной ответственности (имея в виду различные стадии производства по делу об административном правонарушении: возбуждение дела, рассмотрение дела, пересмотр постановления, исполнение постановления).
Федеральным законом «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с ФЗ "О внесении изменений и дополнений в УК РФ"» от 8 де-
3
кабря 2003 г.3 в КоАП РФ были внесены кардинальные изменения, направленные на обеспечение исполнения постановлений о наложении административного штрафа в установленный срок.
Наиболее значимой законодательной новеллой является включение в КоАП РФ специальной нормы,
1 Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
2 См., например: Якимов А.Ю. Формирование администра-тивно-наказательной политики (Концептуальная основа) // Административное право и процесс. 2006. < 2. С. 26-29.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. < 50. Ст. 4847.
предусматривающей за неуплату штрафа в установленный срок ответственность в виде административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного штрафа либо административного ареста на срок до 15 суток (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ). Рассмотрение дел о данных правонарушениях отнесено к исключительной компетенции судей (ч.1 ст. 23.1).
Одновременно в соответствии с измененной редакцией ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ субъект административной юрисдикции (судья, орган, должностное лицо), ранее вынесший постановление о наложении штрафа, был уполномочен принимать решение о привлечении лица, не уплатившего штраф, к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
Это породило следующую ситуацию. Во-первых, не ясно, что следовало понимать под словом "решение"; во-вторых, только должностные лица органов внутренних дел (милиции) оказались вправе составлять протоколы об указанных правонарушениях (п. 1
ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ)4. Дело в том, что в указанную статью, определяющую полномочия должностных лиц по составлению протоколов, не были внесены необходимые коррективы.
В результате были созданы серьезные трудности в осуществлении правоприменительной деятельности, прежде всего в части составления протоколов об административных правонарушениях. При этом необходимо учесть, что в ст. 28.2 КоАП РФ предусматривалось обязательное присутствие лица, в отношении которого было возбуждено дело, при составлении протокола.
Только спустя более двух лет Федеральным законом "О внесении изменения в ст. 28.3 Кодекса РФ об
административных правонарушениях" от 3 марта 2006 г.5 в ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми протоколы о правонарушениях, квалифицируемых по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, вправе составлять и иные субъекты - должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор).
Еще через полтора года Федеральным законом "О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях" от 24 июля 2007 г.6 ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ была дополнена следующим положением:
4 См., например: Якимов А.Ю. Административный штраф за правонарушения в области дорожного движения: вопросы назначения и взыскания // Право и государство: теория и практика. 2005. < 2. С. 75.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2006. < 10. Ст. 1067.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2007. < 31. Ст. 4007.
копия протокола о правонарушении, предусмотренном в ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, направляется судье в течение трех дней со дня составления протокола.
Отсюда можно было сделать вывод о том, что упоминавшееся ранее "решение" субъекта административной юрисдикции отражается в таком важном процессуальном документе, как протокол об административном правонарушении.
Вышеупомянутый закон одновременно внес изменения и в ст. 28.2 КоАП РФ, дополнив ее частью 41, согласно которой протокол об административном правонарушении в определенных случаях может быть составлен в отсутствие физического лица или его законного представителя либо в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношение которых ведется производство по делу. Имеются в виду случаи неявки упомянутых лиц для составления протокола, если они были извещены в установленном порядке.
В результате анализируемый механизм применения меры административной ответственности был определенным образом усовершенствован. Однако при этом не только остались нерешенными два вопроса, но и появилась серьезная проблема.
Первый вопрос. Из анализа содержания ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ можно было сделать вывод о том, что протокол о правонарушении, квалифицируемом по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, составляется судьей, однако это, безусловно, противоречит статусу судьи. Следует также учитывать, что полномочия судей по составлению протоколов об административных правонарушениях в КоАП РФ не предусмотрены (это представляется вполне естественным).
На практике судьи стали направлять соответствующие материалы для составления протоколов по делам о неуплате штрафа должностным лицам, ранее составившим протоколы о тех административных правонарушениях, за совершение которых судьями были применены данные штрафные санкции.
В основе подобной практики лежало то, что, в отличие от иных лиц, указанные должностные лица, как уже было отмечено, уполномочены в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о нарушениях, квалифицируемых по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
Второй вопрос. В аналогичном положении находились комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Дело в том, что согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ к субъектам административной юрисдикции, вынесшим постановление о наложении штрафа, были отнесены не только судья и должностное лицо, но и орган. В гл. 23 КоАП РФ установлено, что такими коллегиальными органами являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (ст. 23.2).
В соответствии с ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ члены указанных комиссий вправе составлять протоколы об определенных административных правонарушениях. Однако это не касается нарушений, предусмотренных в ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
Появление проблемы, носящей иной (организационный) характер, обусловлено тем, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. утратила силу ч. 4 ст. 32.2 КоАП РФ, которая содержала положение, обязывающее привлеченное к ответственности лицо направить копию документа, свидетельству-
ющего об уплате штрафа, субъекту административной юрисдикции.
В итоге субъекты правоприменительной деятельности вынуждены прилагать значительные усилия для поиска соответствующей информации в кредитных организациях, позволяющей достоверно установить факт неуплаты штрафа нарушителем в установленный срок.
Думается, что и в этой части объективно требуется корректировка механизма применения мер административной ответственности, предусмотренных за совершение правонарушения в виде неуплаты наложенного штрафа в установленный срок.
Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" от 2 октября 2007 г.' в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ вновь внесены изменения. Положение о том, что субъект административной юрисдикции принимает решение о привлечении лица, не уплатившего штраф, к ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, исключено (недостатки указанной нормы были проанализированы ранее).
Вместо этого установлено, что должностное лицо федерального органа исполнительной власти, его учреждения, структурного подразделения или территориального органа, а также иного государственного органа, уполномоченного осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет протокол о правонарушении, предусмотренном в ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего штраф.
В результате в ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ фактически воспроизведена норма, ранее включенная в ч. 3 ст. 28.3, о которой уже говорилось. На наш взгляд, данная новелла также имеет определенные недостатки.
Во-первых, в КоАП РФ не предусмотрено направление субъектом административной юрисдикции материалов, свидетельствующих о неуплате штрафа, должностному лицу, составившему протокол о том правонарушении, за совершение которого был наложен упомянутый штраф.
Во-вторых, в случае последующей неуплаты штрафа, наложенного в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьей за неуплату предыдущего штрафа (т.е. по ч. 1 ст. 20. 25), протокол о новом нарушении вно
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.