ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
2004 • < 3
М.И. ЛИБОРАКИНА, С.Б. СИВАЕВ
Местное самоуправление и реформа жилищно-коммунального хозяйства
Принятие в 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вызвало серьезные дискуссии в обществе. Это неслучайно, ведь разграничение полномочий между Центром, регионами и местным самоуправлением затрагивает интересы не только политиков, но и населения. От того, насколько сбалансированы ресурсы и ответственность, зависят не только должностные обязанности различных чиновников, но и обеспечение базовых общественно значимых услуг, среди которых важнейшее место занимают тепло, вода и свет в наших домах.
Предоставление этих услуг населению - важнейшая задача местного самоуправления. Как новое законодательство повлияет на эффективность и качество работы жилищно-коммунального комплекса? Чтобы ответить на этот вопрос, надо проанализировать проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), роль местного самоуправления в организации предоставления жилищно-коммунальных услуг в контексте нового законодательства.
Проблемы реформы ЖКХ
В последние годы проблемы ЖКХ стали предметом серьезного политического внимания. Однако значительных позитивных изменений в этой сфере пока не произошло. Более того, многие параметры говорят об ухудшении как технического, так и финансового положения в отрасли. Жилищно-коммунальный комплекс по-прежнему играет роль последнего "бастиона социализма" с завышенными и поэтому неисполняемыми социальными обязательствами государства, с отсутствием реальных экономических отношений и низким качеством предоставляемых услуг. Его отличают высокая степень износа основных фондов и тяжелая финансовая ситуация на предприятиях отрасли. Отсутствие понятных правил игры делает отрасль непривлекательной для частного предпринимательства.
Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служит яркой иллюстрацией всей сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в России в 1990-е гг. Достаточно вспомнить, что в 1992 г. в период гайдаровской реформы либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 г. был принят Закон "Об основах федеральной
Либоракина Марина Ивановна — кандидат экономических наук, исполнительный директор Фонда "Институт экономики города".
Сиваев Сергей Борисович - кандидат технических наук, директор направления городского хозяйства Фонда "Институт экономики города".
жилищной политики", определивший ее основные цели в переходный экономический период: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства1.
Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. В ст. 15 Закона были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг. В ходе реформы эта статья не раз становилась центром политических компромиссов. Предполагалось, что должны были измениться: сам принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп населения; условия и порядок оплаты жилья и коммунальных услуг (размер оплаты должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей). Провозглашалась необходимость развития рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда.
Последующие документы были направлены на обеспечение в отраслях ЖКХ формирования конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и, соответственно, тарифов на услуги ЖКХ при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Предполагалось: завершение разграничения функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде; осуществление мер по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ; привлечение в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.
Финансовый кризис 1998 г. и последовавшее изменение расстановки политических сил в стране привели к свертыванию реформ в жилищном секторе, что, по сути, сорвало выполнение правительственной программы. В это время жилищно-коммунальный сектор вновь выступил в роли социального буфера, который существенно смягчил последствия падения покупательной способности населения. Такое положение не могло не сказаться на экономике сектора. Предприятия отрасли, не имея достаточных доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, по существу, оказались банкротами.
Финансовый и технологический кризис в отрасли на фоне общего экономического роста в стране привел к необходимости поиска выхода из сложившейся ситуации, что нашло отражение в принятой Правительством в конце 2001 г. Подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" Федеральной целевой программы "Жилище".
Сегодня можно выделить целый ряд устойчивых положительных тенденций, которые позволяют утверждать, что, при всех издержках, реформа ЖКХ происходит в соответствии с экономическими, рыночными принципами. Проведение процесса
1 Среди других основных нормативно-правовых документов федерального уровня, определяющих цели реформирования ЖКХ, можно выделить Концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (одобрена Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425); Программу демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 гг. (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. № 1613).
приватизации государственного (муниципального) жилищного фонда привело к созданию множества частных собственников жилищного фонда. Рынок купли-продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений. В основном проведена приемка ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило в значительной мере снять бремя социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности. Существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей. Реализована первая в России система адресной социальной защиты населения - программа жилищных субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг.
В то же время очевидно, что не достигнуты основные цели жилищно-коммунальной реформы - повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг за счет развития экономических отношений в отрасли, открытия рынка этих услуг для частного бизнеса, эффективного регулирования естественных монополий, стимулирования ресурсосбережения и инициативы собственников жилья. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. И поскольку именно эти настроения преобладают, следует признать, что относительная неудача реформ - это не следствие нерадивости тех или иных местных руководителей, а системное явление, требующее анализа и принятия решений на федеральном уровне. При этом специфика жилищно-коммунального хозяйства заключается в том, что, будучи одним из самых больших секторов экономики России, отрасль рассредоточена по всей территории страны и находится в сфере ответственности органов местного самоуправления.
Качество жилищно-коммунальных услуг с точки зрения населения
Хорошо или плохо местное самоуправление справляется с обязанностями в жилищно-коммунальной сфере? Пожалуй, важнейший показатель здесь - оценка самих потребителей услуг. Такие данные предоставлены исследованием "Граждане оценивают местное самоуправление", которое в 2003 г. было проведено исследовательской группой Центр интеллектуальных ресурсов и кооперации в области общественных наук (ЦИРКОН) по заказу Фонда "Институт экономики города" в рамках программы "Социально-экономическое развитие на местном уровне: новое качество роста", осуществляемой при поддержке Агентства США по международному развитию. Им были охвачены 9 городов, в которых проводятся различные мероприятия реформы муниципального управления, в том числе в области ЖКХ (основная группа), а также 5 городов, выбранных в качестве контрольной группы по принципу аналогии с городами основной группы. Отобранные города представляют 5 разных типов населения (по численности населения, местоположению и статусу - областной центр, районный центр и т.п.). Территориальная структура итоговой выборочной совокупности представлена в таблице 1 (города из контрольной группы выделены курсивом).
Прежде всего исследование показало, что предоставление коммунальных услуг (вода, тепло, свет и т.п.) рассматривается населением как приоритетная задача местного самоуправления (это упомянули более половины респондентов во всех без исключения городах). Далее по частоте упоминания следуют "благоустройство дворов и территории города" и "социальная поддержка населения: предоставление льгот, выплата субсидий, пособий" (отметим, что среди мер социальной поддержки значительную роль играют субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг).
Этот тезис
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.