<
сг
с
>
М. Ю. Махотаева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Псковского государственного политехнического института
К
настоящему моменту в российском обществе, по мнению большинства ученых и политиков, достигнут определенный консенсус о необходимости кардинального повышения эффективности управления на всех властных уровнях. Однако предложения о путях решения данной проблемы образуют широкий спектр мнений: от сокращения до минимума функций государства до их существенного расширения во всех сферах жизнедеятельности общества. Больше всего разброс мнений касается разработки целей государственного управления.
Место целеполагания в системе государственного и регионального управления
Реальная управленческая практика характеризуется наличием глубоких противоречий между декларируемыми глобальными целями государства в повышении качества жизни населения и повседневной управленческой деятельностью в развитии экономики и социальной сферы. Одна из основных причин, обуславливающих, на наш взгляд, данную ситуацию, — несовершенство методологии целеполагания, отсутствие механизма структуризации провозглашаемых главных целей, предполагающего выстраивание стратегии и тактики государственного управления на всех властных уровнях исходя из интересов государства, общества и личности. Известно, что целепола-гание как процесс выбора и обоснования целей является важнейшим элементом любого научно организованного управления. Существовавшая в советское время система командно-административного управления, несмотря на недостатки и общую неэффективность, обладала необходимыми элементами, обеспечивавшими управляемость государства и его деятельность по решению общественно значимых проблем. Изменение общественно-экономических отношений обусловило необходимость перестройки старой системы. Однако, несмотря на длительный период перманентного реформирования, новая система управления все еще не способна эффективно решать общественно значимые проблемы, а в деятельности органов власти и управления всех уровней по-прежнему преобладают аспекты, связанные с реализацией интересов узких групп влияния. При этом продолжается процесс деградации социально-экономического потенциала государства.
УДК 338.24.01
Такая ситуация, на наш взгляд, во многом обусловлена недооценкой роли целеполагания и в системе территориального управления. Проводимые нами исследования показывают, что практически повсеместно субъекты Федерации и муниципальные образования не имеют системы целей своего развития. Более того, в целом ряде случаев попытки разработать систему научно обоснованных целей при разработке стратегических документов наталкиваются на противодействие как общественности, так и депутатского корпуса. Их представители ссылаются на советский период, когда намеченные цели, как правило, не достигались. На самом деле, основными причинами такой ситуации являются, во-первых, нежелание брать ответственность за достижение законодательно утвержденных целей развития региона или города и, во-вторых, отсутствие у территориальных органов власти опыта работы в условиях рыночной экономики и реального федерализма.
Полагаем, что проблему целеполагания в управлении территориальными социально-экономическими системами следует рассматривать в контексте реформирования целостной экономики и государственного устройства России. В административно-плановой системе цели регионального развития формировались в центре, исходя из общегосударственных интересов. В этих условиях задача целеполагания для региона как относительно самостоятельной подсистемы национальной экономики не ставилась. Переход к рыночной экономике и реальному федерализму радикально изменил ситуацию. Регион как субъект Федерации стал экономической подсистемой, при-
званной самостоятельно формировать цели своего развития и определять стратегию и тактику их достижения. Изменилась также и роль региональных органов власти и управления: если раньше они назначались и несли ответственность перед центром, то в нынешних условиях избираются населением территории и перед ним прежде всего отвечают за результаты своей деятельности. А потому цели региона должны определяться в первую очередь интересами и потребностями проживающего на его территории населения. Однако при этом следует учитывать, что формирование целей на территориальном уровне осуществляется в контексте общегосударственной системы целей, которая в современной России носит противоречивый и фрагментарный характер. Такая ситуация дезориентирует территориальные органы власти и управления, препятствует эффективному решению задачи целепола-гания. К тому же в научно-методическом плане процесс территориального социально-экономического целеполагания не всегда научно обоснован. Причина этого — недостаточная научная проработка проблемы.
Как известно, рамочные условия целеполагания на уровне государства определяет Конституция, согласно которой политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Документом, определяющим методологические основы целеполагания в государственном управлении, является федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который предусматривает разработку долгосрочных и краткосрочных прогнозов, а также общей концепции и программ социально-экономического развития. В данном законе формулируется долгосрочная концепция социально-экономической политики государства, определяются стратегические цели, пути и средства их достижения. Стратегические задачи государственной политики формулируются также в посланиях Президента РФ к Федеральному Собранию.
Нами сделана попытка обобщения сложившейся к настоящему времени методологии целепо-
лагания в государственном управлении России. Установлено, что в основу современного целеполага-ния взяты принципы, которые являются производными от либеральной концепции социально-экономической политики. На основе их формируются цели верхнего уровня — глобальные цели, связанные с развитием страны и ее положением в мире. Затем проводится анализ тенденций развития экономики и формулируются среднесрочные цели, а на заключительном этапе — приоритетные направления развития.
Можно констатировать, что в целом существующая практика в России соответствует мировой методологии научного целеполагания. Но вместе с тем нами выявлен целый ряд недостатков. В качестве наиболее значимого мы выделили отсутствие механизма структуризации целей верхнего уровня и определенности целей более низкого уровня. Так, в целевом блоке действующей долгосрочной концепции в качестве главной цели формально указано «восстановление и упрочение позиции России как одной из стран — лидеров мирового развития». Между тем недостаточный уровень структуризации данной цели не позволяет рассматривать ее в качестве реальной цели верхнего уровня. Главная цель — это «либерализация экономики и социальной сферы государства» как основа экономической политики. В среднесрочных программах, в частности в Программе 2003-2005 гг., аналогично структурируются не все сформулированные главные цели, а только те, которые соответствуют либеральной концепции экономической политики.
К одному из недостатков методологии целеполагания государственного управления можно отнести смешение целей и средств их достижения. Так, в «Концепции среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы» в качестве главного результата реформ отмечается изменение общественных институтов. По нашему мнению, институциональные преобразования нельзя рассматривать в качестве главной цели. Их неправомерно ставить в один ряд с такими целями, как достижение устойчивого экономического роста, высоких темпов инвестирования, структурных изменений, роста реальных доходов и
потребления населения и др. Ин- ^ ституциональные реформы по сути ¡Е являются условием или средством ^ достижения целей. Смешение це- < лей и средств их достижения неиз- 2 бежно ведет к тому, что властные ^ структуры идут по легкому пути, не ^ выполняя задач и не достигая це- х лей, связанных с материальными 3 и духовными переменами. Они от- ш читываются лишь за проведенные 2 институциональные преобразова- ш ния.
Подобное смешение целей и за- ^ дач, а также сдвиг в достижении < имелся в Программе социально- ^ экономического развития РФ на > 2003-2005 гг.
Таким образом, сложилось положение, когда властвующей бюрократии выгодно подменять задачу целевого управления социально-экономическим развитием деятельностью, имеющей косвенное отношение к решению реальных проблем экономики и общества, решению коренных задач радикального реформирования экономики.
Еще больше положение усугубляется в отсутствие механизма структуризации общегосударственных целей в территориальном разрезе. Формулируемые общегосударственные цели мало учитывают реальный социально-экономический потенциал территорий субъектов Федерации. В Федеральном законодательстве отсутствуют какие-либо четкие требования к структуре и содержанию региональной социально-экономической политики и к ее блоку целеполагания.
Определенные попытки повышения эффективности территориального управления возлагались на создание федеральных округов. Их формирование послужило импульсом к началу работ по стратегическому планированию на региональном уровне. Наиболее активно стратегическое планирование социально-экономического развития федеральных округов ведется на Северо-Западе России и в Сибири.
Так, центром стратегических разработок «Северо-Запад» подготовлена конструктивная доктрина развития Северо-Запада России. Авторы рассматривают ее в качестве основополагающего документа по созданию стратегии развития Северо-Запада России. Это первый документ в пакете концепции управления и программы сотрудничества с зарубежными партнерами,
^ включающий в себя шесть целевых ¡Е разделов:
^ 1) целевой выбор будущего Севе-^ ро-Запада Российской Федера-
2 ции;
н 2) кризис системы управления раз-ш витием страны и ее регионов; | 3) формирование новой
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.