научная статья по теме МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ Экономика и экономические науки

Текст научной статьи на тему «МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ»

МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 8, с. 49-60

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

© 2015 г. Н. Кавешников

Настоящая работа предлагает комплексную систематизацию существующих в Европейском союзе методов управления.

Предложенная концепция, опирающаяся на шесть ключевых положений, отражает существующую в ЕС зависимость между уровнями принятия решения и методами управления. Выявлена взаимосвязь между практикующимися в Евросоюзе методами управления и реализуемыми политиками. Данная теоретическая концепция может быть использована в качестве методологической основы для исследования деятельности ЕС в отдельных сферах политики, процессов принятия решений, эволюции регулирования избранных направлений.

Ключевые слова: Европейский союз, управление в ЕС, принятие решений в ЕС, методы управления, эволюция методов управления, уровни принятия решений.

Статья поступила в редакцию 01.03.2015.

Проблематика исследования методов управления (МУ) в Европейском союзе давно вышла за пределы анализа распределения полномочий и власти между наднациональным и национальным уровнями. К тому же эта простая схема некорректна даже на уровне формулировки: Евросоюз далеко не всегда действует как наднациональная организация, а в формировании политики принимают участие не только институты ЕС и органы стран-членов, но и множество иных акторов.

Понятие методов управления (methods of governance, modes of governance) гораздо шире зафиксированных в учредительных договорах процедур принятия решений. Оно включает в себя весь комплекс формальных и неформальных практик взаимодействия различных акторов в процессе выработки и принятия законодательных и исполнительных мер, а также взаимодействие в ходе реализации этих решений на практике и контроля их реализации. Более краткое, но, пожалуй, еще более объемное определение гласит, что управление - это "осуществление общего руководства или контроля над распределением значимых ограниченных ресурсов" [1, p. 5]. При этом речь идет не только о финансах, но и о таких ресурсах, как власть, влияние, полномочия, функции, обязанности, информация и т.п.

КАВЕШНИКОВ Николай Юрьевич, кандидат политических наук, заведующий кафедрой интеграционных процессов МГИМО (У) МИД России, РФ, 119454 Москва, пр-т Вернадского, 76; ведущий научный сотрудник Института Европы РАН, РФ, 125993 Москва, ул. Моховая, 11-3В (п.кауеБЬшкоу@ inno.mgimo.ru).

Политологи, занимающиеся европейскими интеграционными исследованиями, идентифицировали шесть-семь существующих в ЕС методов управления. Грань между этими МУ иногда мало заметна. Существует большое число узкоспециализированных исследований деталей применения того или иного метода в деятельности Евросоюза. Однако научные труды, посвященные комплексному изучению системы управления в ЕС, немногочисленны. В настоящей работе сделана попытка разработать концепцию, систематизирующую все методы управления и их применение в различных сферах и уровнях его деятельности.

ДИСКУССИЯ О СИСТЕМЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ

Традиционно выделяются три типа государственного управления: регулирование, перераспределение и распределение; аналогичным образом классифицируют реализуемые государством политики [2]. Регулирование создает правила, управляющие поведением (например, антимонопольная или, в терминологии ЕС, конкурентная политика). Путем перераспределения финансовые ресурсы передаются от одних групп другим, как правило - более уязвимым и менее обеспеченным (например, поддержка отсталых регионов). Распределение также касается выделения средств, но с целью максимально эффективного использования ресурсов для создания общественных благ, зачастую на (частично) возвратной основе (финансирование инфраструктурных проектов, научных исследований и т.п.). Впрочем, при анализе методов управления в ЕС можно пренебречь

различиями между распределением и перераспределением1.

Дискурс о МУ в Евросоюзе возник в конце 80-х годов прошлого века, в период строительства Единого внутреннего рынка (ЕВР). Для обеспечения режима четырех свобод (перемещения товаров, услуг, рабочей силы и капитала) оказалось недостаточно устранения барьеров между национальными рынками, которое предусматривалось еще Римскими договорами 1957 г. Необходимы были меры, стимулирующие трансграничное движение товаров и факторов производства - прежде всего конкурентная и общая торговая политики. Постепенно принимаемые на уровне ЕС регулирующие шаги становились все более многочисленными, более заметными для экономических операторов и потребителей, более масштабными по своим последствиям.

Одновременно институты ЕС начали предпринимать попытки регулирования сфер, напрямую не связанных рамками ЕВР. Несмотря на регулярные политические "заклинания" о свободе конкуренции, Евросоюз никогда не придерживался политики laissez faire в чистом виде. Напротив, частью его идеологии всегда было стремление исправить (или хотя бы частично компенсировать) негативные последствия рыночных механизмов2. Таковы по своему генезису региональная и социальная политики, значительная часть сельхоз-политики, политика защиты прав потребителей, политика охраны окружающей среды. Позднее в ЕС появляются направления, в принципе не связанные с регулированием экономической активности: борьба с преступностью, миграционная политика и пр. Евросоюз начинают анализировать в категориях "регуляторного государства" [3], а термин "регуляторный метод"/"регулирование" становится общеупотребительным.

С конца 90-х годов XX в. Евросоюз активно практиковал различные методы координации и индикативного планирования (benchmarking). Первыми подобными примерами стали Европейская стратегия занятости (1997 г.), Кардиффский процесс (1998 г.) и Кёльнский процесс (1999 г.). Свою роль в развитии методов координации в

1 Изначально в ЕС развивались перераспределительные политики (сельскохозяйственная и региональная), а в последние 30 лет растет внимание к распределительным (научно-техническая, энергетическая и транспортная в части развития инфраструктуры и др.).

2 Такой компенсации зачастую требовали относительно "отсталые" страны-члены. Например, вступление в ЕС Греции, Испании и Португалии повлекло принципиальную интенсификацию практически "мертвой" региональной политики.

ЕС внес предусмотренный в Экономическом и валютном союзе (ЭВС) процесс координации макроэкономической политики на основе так называемых Общих направлений экономической политики [4; 5]. Все многообразие этих методов впоследствии, с легкой руки Лиссабонского саммита Европейского совета 2000 г., стали именовать "Открытый метод координации" (ОМК). В академической среде начинается настоящая "ОМК-мания". В рамках Лиссабонского процесса была сделана попытка объединить в единую систему целый ряд уже осуществлявшихся процессов координации в области макроэкономических реформ, занятости (в том числе образование и профессиональную подготовку) и социального сплочения (включая здравоохранение), к которым позднее добавили вопросы охраны окружающей среды.

ОМК позиционировался как способ "мягкого стимулирования", "мягкого управления", противоположный управлению путем создания юридически обязательных норм. Использование этого метода получило развития в тех сферах, где Евросоюз не имел (и не мог получить) полномочий для принятия "жесткого" законодательства, либо не рисковал применять имеющиеся полномочия по политическим мотивам, прежде всего в социально-экономической сфере. Многие эксперты изначально восприняли ОМК в качестве панацеи, однако сегодня ясно, что методы координации, по меньшей мере, не столь эффективны, как изначально предполагалось [6; 7; 8].

Исследованию методов управления в Евросоюзе сегодня посвящен огромный массив литературы. К сожалению, большинство работ имеют узконаправленный характер. Множество трудов посвящено изучению отдельных политик ЕС с целью идентифицирования и описания применяемого в рамках этой политики МУ. Во многих работах исследуется использование какого-либо конкретного МУ в нескольких политиках ЕС, чтобы на основе сравнительного анализа дать более четкую характеристику его особенностей. Однако работ, содержащих сравнительный анализ всего спектра выявленных МУ и попытки разработки концепции, систематизирующей все методы управления и все политики Евросоюза, явно недостаточно.

Одним из наиболее ранних исследований такого рода является монография Дж. Розенталь [9], которая выделяла в деятельности Европейского экономического сообщества межправительственный метод, метод влияния (политика формируется под давлением гражданского общества, лоббистов и

национальных политических сил) и метод "сети элит" (закулисная работа комитетов и экспертов). С некоторой долей условности в современной терминологии можно соотнести метод влияния с нынешними формами коммунитарного метода, а "сети элит" - с интенсивным трансправительственным методом.

Н. Ньюджент [10] на основе качественной оценки распределяет все политики Евросоюза на пять групп по уровню участия ЕС в формировании той или иной политики (всестороннее участие, значительное участие, совместная ответственность европейского объединения и его стран-членов, ограниченное участие, практически отсутствие участия). Он также делит все направления деятельности ЕС на пять групп по "природе участия Евросоюза" в формировании политики, строя классификацию на основе противопоставления двух "природ участия": правовое регулирование (то есть коммунитарный метод) и межгосударственное сотрудничество. Тем самым Н. Ньюджент все многообразие методов управления в ЕС сводит к классическим комму-нитарному и межправительственному подходам (однако неясно, как, согласно этому автору, следует расценивать выработку юридических норм в результате межправительственного сотрудничества, что, например, имело место в области миграционной политики в начале 90-х годов прошлого века.

Наиболее широко признана классификация методов управления, предложенная Х. Уоллес [6]. Автор прямо заявляет, что разработанная концепция имеет своей целью охватить все многообразие способов формирования политики в ЕС и избежать "прокрусто

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком

Пoхожие научные работыпо теме «Экономика и экономические науки»