УДК 336.57+328.184
МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ ЛОББИ, БЮДЖЕТНЫЕ БАТАЛИИ И РЕФОРМА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В США
© 2014 г. С.С. КостяеВ
Финансовый университет при правительстве РФ, г. Москва
В статье рассматривается организационная структура местного и регионального лобби, его современное положение в политической системе США, методы и формы влияния. В качестве предмета специального исследования выбрана реализация реформы здравоохранения Б. Обамы. Особое внимание автор уделяет процессу утверждения Конгрессом США законопроекта 2014 г. «Об ассигнованиях на министерства труда, здравоохранения, образования и смежные ведомства», который вследствие жёстких бюджетных столкновений между демократами и республиканцами не был принят в качестве отдельного билля, а оказался составной частью закона 2014 г. «О консолидированных ассигнованиях». Рассмотрев деятельность лоббистских организаций в муниципалитетах, автор опровергает мнение о негативном влиянии реформы на занятость, распространяемое республиканцами. В заключение делается попытка оценить влияние местного и регионального лобби в бюджетном процессе США.
Ключевые слова: графства, штаты, лоббизм, бюджетный процесс, реформа здравоохранения, заинтересованные группы.
Органы власти городов, графств, штатов играют существенную роль в выработке федерального бюджета США. Ежегодно множество их представителей регистрируется в качестве лоббистов по закону 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности», чтобы иметь возможность легально отстаивать интересы своих клиентов. Среди тем, посвящённых целям лоббистской деятельности, значатся как обычная созидательная работа (строительство мостов и дорог, дамб и прочих водных сооружений), так и федеральные программы на поддержку школьного образования, исследовательских университетов.
Особо остро в 2013 г. встал вопрос медицинского обеспечения в связи с утверждённой в 2010 г. реформой здравоохранения [1; 2]. В марте 2010 г. Конгресс принял, а президент Обама утвердил закон «О защите пациентов и доступном здравоохранении». Закон, продвигавшийся президентом и демократами в Конгрессе, дал доступ к медицинским услугам 10 млн. американцев, лишённых таковых. Значительная часть закона, например, посвящена мерам по увеличению числа застрахованных через частные фирмы. Этот нормативно-правовой акт представляет собой центристскую схему, далекую как от про* КОСТЯЕВ Сергей Сергеевич - кандидат политических наук, заместитель заведующего кафедрой прикладной политологии Финансового университета при правительстве РФ, доцент.
Статья написана при поддержке гранта РГНФ «Лоббизм в бюджетном процессе США», № 11-33-00324а2, 2011-2013.
двигавшегося левыми единого государственного страхового механизма, так и от полной дерегуляции рынка медицинского страхования, пропагандировавшегося крайне правыми. Как следствие, он вызвал неприятие со всех сторон.
Левые критикуют закон из-за отсутствия в нём положения о создании единой государственной программы, подобной «Медикэр», недовольство вызывает один из пунктов этого закона о том, что все американцы под угрозой штрафа должны приобретать полис медицинского страхования, а при нехватке собственных средств такую покупку осуществлять при помощи государственной субсидии. Леволиберальные политики и эксперты полагают, что в условиях высоких страховых взносов и рекордных прибылей страховых корпораций компромиссная позиция закона представляет собой «взятку разжиревшей буржуазии». Недовольные справа не приемлют многочисленные регуляторные нормы, которые, по их мнению, снизят конкуренцию на рынке и обанкротят многих страховщиков. Они также выступают, во-первых, против так называемого «индивидуального мандата» , обязывающего под угрозой штрафа покупать полис медицинского страхования, и, во-вторых, против расширения программы «Медикейд», которая обеспечивает доступ к здравоохранению малоимущим американцам.
Таким образом, закон «О защите пациентов и доступном здравоохранении» представляет собой довольно сложный документ, одни положения которого буду выгодны фирмам, оказывающим медицинские услуги, другие могут привести к убыткам. Последнее относится как к ранее упоминавшемуся «индивидуальному мандату», так и к требованию, чтобы владельцы компаний с числом сотрудников свыше 50 человек предоставляли им, под угрозой штрафа, медицинскую страховку за счёт фирмы. К убыткам может привести и создание положения о так называемых «обменах медицинским страхованием» (health insurance exchanges), в рамках которых люди, не слишком бедные для охвата программой «Медикейд», смогут покупать субсидированную государством страховку. Все эти нормы закона крайне выгодны страховщикам.
С другой стороны, в правовом поле появляются регуляторные нормы, во-первых, запрещающие страховщикам устанавливать пожизненные или годовые лимиты на стоимость оплаченных за счёт страховки медицинских услуг; во-вторых, не позволяющие просто аннулировать страховку; наконец, в-третьих, не санкционирующие возможность устанавливать размер страховых взносов на основе существующих хронических заболеваний, или попросту отказывать пациентам в медицинском страховании при наличии хронических болезней. Закон 2010 г. также вводит ограничения на структуру медицинских расходов страховщиков. Так, отныне не менее 80% суммы страхового взноса должно идти на медицинские услуги и лишь 20% - на административные расходы, прибыль, выплату дивидендов и пр. [4, p. 3]. В довершении всего, закон «О защите пациентов и доступном здравоохранении» вводит новые налоги и сборы со страховых компаний.
С 1 октября по 31 марта 2014 г. прошла регистрация малоимущих граждан для получения государственных субсидий на покупку полиса медицинского страхования в 2014 г. За указанный период этой возможностью воспользо-
* В 2012 г. Верховный суд США подтвердил конституционность этого «индивидуального мандата».
Эта процедура проходила на сайте https://www.healthcare.gov.
вались 8 млн. человек, что превысило первоначальные оценки на 1 млн. [44]. При этом, около 20% из этого числа пока не сделали первый платёж за свой полис, не получив таким образом доступа к здравоохранению. Пока неизвестно, какая доля этих людей впервые приобрела полис, а сколько решило сменить страховую компанию, воспользовавшись более выгодными условиями, предлагаемыми законом 2010 г. «О защите пациентов и доступном здравоохранении». Доля молодых людей младше 35 лет среди этого пула составила около 35%. Считается, что таковых должно быть около 40%. В противном случае в 2015 г. можно будет ожидать увеличения ежемесячных взносов по оплате полисов медицинского страхования. Основной принцип страховой медицины заключается в том, что молодые и здоровые оплачивают лечение старших по возрасту и больных. Если значительную долю участников рынка составят люди с тяжёлыми заболеваниями, требующими значительных затрат на лечение, то придётся объявить о неудаче всей реформы.
Одни штаты отказались заниматься администрированием региональных рынков медицинского страхования, предусмотренных реформой здравоохранения Б. Обамы, другие, напротив, принялись за дело с энтузиазмом. Кроме того, вследствие принятого в 2010 г. закона, а позже и решения Верховного суда штаты получили право увеличить количество участников программы «Меди-кейд» за счёт изменения параметров расчёта уровня бедности, что также породило жаркие споры. 26 штатов, в которых доминируют республиканцы, отказались расширять программу «Медикейд» на своей территории, из-за чего 5,7 млн. человек остаются без доступа к здравоохранению [44]. Местные органы власти также не остались в стороне от реформы: для многих небогатых территорий требование предоставлять своим сотрудником полную медицинскую страховку оказалось непомерным бременем для бюджета.
Написано уже много книг о «межправительственном лоббизме» (intergovernmental lobby), в которых рассматриваются разные аспекты этого феномена. Большое внимание в них уделяется во-первых, вопросу легитимности лоббизма местных и региональных органов власти в Вашингтоне; во-вторых, факторам, обусловливающим степень результативности этого лоббизма; в-третьих, проблематике бюджетного лоббизма.
По первому вопросу следует отметить, что в целом члены Конгресса США и их помощники рассматривают представителей интересов штатов и местных органов власти с гораздо меньшим подозрением, чем, скажем, проводников позиции большого бизнеса, поскольку они отстаивают общественные интересы и не получают прямой выгоды от федерального финансирования. Кроме того, отмечает Б. Лич и его соавторы, легитимность лоббизма со стороны местных органов власти обосновывается положениями законодательства штатов, иногда прямо предписывающего местным чиновникам отстаивать интересы своей территории в Вашингтоне, и «традиционной ответственностью за местное управление» [26, p. 19].
По второй проблеме подчеркнём, что руководство регионов пользуется большим весом в Вашингтоне, чем главы городов и графств. Самой престижной группой считаются губернаторы, ступенью ниже - региональные законодатели, а затем - специалисты по отдельным сферам управления (главы департаментов). Степень лоббирования местных органов власти различна. Так, отмечает политолог К. Хантер, «мэры крупных городов в целом более влиятельны, но личные отношения того или иного главы графства с конгрессменом
могут оказаться существеннее в деле принятия решения. Профессионализм специалистов по разным сферам управления - необходимое качество для помощников конгрессменов, так как последние нуждаются в технической экспертизе при написании текста законопроекта» [22, р. 56].
В отношении способности правительств штатов и местных органов власти лоббировать свои интересы в Конгрессе, Б. Лич отмечает три обстоятельства: качество информационных запросов комитетов Конгресса; роль политических партий и наконец, личные особенности председателей комитетов [26, р. 20]. Также Б. Лич подчёркивает, что способность местных и региональных органов власти лоббировать свои интересы в парламенте зависит от того, способны ли они достичь консенсуса по тому или иному вопросу. Организации,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.