муниципально-правовой режим сельской жизни: разграничение вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района
А.А. Афанасьев, кандидат юридических наук
В статье исследуются проблемы разграничения вопросов местного значения между сельским поселением и муниципальным районом при реализации Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 года и предлагается их правовое решение. Это имеет важное теоретико-практическое значение в реализации приоритетного направления социально-экономической политики России по устойчивому комплексному развитию сельских территорий.
Ключевые слова: общественные отношения, правовое регулирование, разграничение, муниципальный район, сельское поселение, сельская жизнь, местное самоуправление, развитие, сельская территория.
Одной из причин возникающих проблем в практике реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3 2003 года) является отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между сельским поселением и муниципальным районом в некоторых областях их деятельности. Двадцать вопросов местного значения, отнесенных законодательством для решения сельскому поселению и муниципальному району, подпадают одновременно под сферу регулирования как органов местного самоуправления сельского поселения, так и муниципального района (пп. 4, 7.1, 8, 10, 12, 13.1, 14, 18, 22, 23, 26, 27, 28, 30, 32, 33.1, 33.2, 35, 36 и 38 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года и соответственно пп. 4, 6.1, 7, 18,
19.1, 19.2, 26, 14, 17, 21, 24, 22, 25, 27, 29, 8.1, 8.2, 30, 31 и 33 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
Следовательно, эта ситуация вызывает необходимость проведения процедуры разграничения вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Основным способом такого разграничения между двумя уровнями равноправных муниципальных образований может выступать договорный способ. Договорное регулирование в сфере властеоотношений характеризуется определенной неупорядоченностью. В целях гармонизации «договорного права» в системе местного самоуправления необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства государства, четко определяющую
принципы, порядок и процедуру (правового института, способного разрешить юридические и конституционные коллизии) взаимоотношений между двумя уровнями муниципальных образований - муниципальным районом и сельскими поселениями.
Разграничение в пределах общих вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельскими поселениями в форме договора имеет свою специфику. В научной литературе к отличительным признакам подобного разграничения относят: 1) характерное для гражданско-правовых отношений равноправие и свобода волеизъявления сторон; 2) данный способ позволяет учесть специфические интересы отдельных муниципальных образований, полнее отразить их особенности; 3) персонификация сторон отношений по разграничению полномочий; 4) происходит конкретизация статусной компетенции органов; 5) для применения договорного способа должно быть легальное основание [1, с. 86; 2, с. 152].
Следует подчеркнуть, что использование договорных отношений в разграничении вопросов местного значения и полномочий в системе местного самоуправления РФ не должно нарушать действие принципа верховенства федеральных законов. В настоящее время договорные отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ регулируются Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Обеспечительным механизмом соблюдения принципа верховенства федеральных законов при договорном способе разграничения вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района должен быть, на наш взгляд, также соответствующий федеральный закон.
Заключение договоров, соглашений должно быть обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями сельских поселений и муниципального района, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В федеральном законе должны также найти отражение следующие вопросы: 1) основные понятия, используемые в законе; 2) основные принципы при разграничении вопросов местного значения и полномочий и передаче осуществления части полномочий; 3) определение предмета договора, соглашений; 4) срок действия договора, соглашений; 5) порядок подготовки и предварительного согласования договора, соглашения, порядок заключения договора, соглашений и процедуры разрешения споров; 6) указание органам власти в связи с принятием федерального закона на приведение в соответствие с ним иных нормативных правовых актов; 7) срок вступления в силу федерального закона (должен учитывать обоснованный временной промежуток для работы органов власти по приведению законодательства в
соответствие с положениями принимаемого закона). В договоре о разграничении вопросов местного значения и полномочий необходимо установить перечень полномочий органов местного самоуправления муниципального района и сельских поселений, разграничение которых производится, определить порядок и условия осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении предметов ведения и полномочий и порядок продления данного срока, а также порядок досрочного расторжения договора. Соглашение о разграничении полномочий между органами исполнительной власти местного самоуправления муниципального района и сельского поселения должно конкретизировать положения названного выше договора и вносить ясность по вопросу о наличии материально-финансовых и кадровых ресурсов для самостоятельного осуществления полномочий сельским поселением (при отсутствии такой возможности по отдельным полномочиям может заключаться соглашение о временной передаче их осуществления органам исполнительной власти местного самоуправления муниципального района).
На уровне местного самоуправления, учитывая положительный зарубежный опыт, где более широко практикуется участие в договорном процессе представительных органов власти, и в целях более полной реализации принципа соединения власти и населения целесообразно, на наш взгляд, усилить роль представительных органов местного самоуправления сельских поселений и муниципального района в до-
говорном процессе по разграничению вопросов местного значения и полномочий [3, с. 8-9]. Поэтому проект договора должен готовиться органом исполнительной власти сельского поселения или муниципального района на основании постановления представительного органа соответствующего муниципального образования о подготовке проекта договора по разграничению вопросов местного значения и полномочий с последующим его утверждением в том же порядке.
Принятие федерального закона по разграничению вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений позволит защитить местное самоуправление сельского поселения от произвола в одном из ключевых вопросов взаимоотношений с муниципальным районом, на деле обеспечит их равноправие.
На примере сферы культуры (здесь решение самых насущных вопросов государство фактически полностью возложило на сельские поселения) проблемы разграничения вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений выступают наиболее рельефно. К примеру, по смыслу п. 11 ч. 1 ст. 14 и п. 19 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года межпоселенческая библиотека муниципального района не может подменять собой библиотеки сельских поселений, а призвана повысить обеспеченность населения услугами библиотек [4]. Но в какой мере нужно оказывать населению библиотечную услугу учреждениями культуры одного
или другого уровня законодательство на сегодняшний день не отвечает. В настоящее время в сфере культуры не определены также государственные стандарты по оказанию муниципальных услуг местному населению на платной или бесплатной основе по вопросам организации досуга. Сельские поселения в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 14 и ч. 4 ст. 60 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года на практике определяют их, исходя из бюджетных возможностей сельских поселений, уровня кадрового потенциала, действующей сети досу-говых объектов, имеющейся материальной базы культуры. Вместе с тем, законодатель этот же круг вопросов местного значения обязал исполнять и органы местного самоуправления муниципального района (п. 19.1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года). Для осуществления своих полномочий муниципальному району также необходимо иметь в своем распоряжении денежные средства, имущество и кадры, которые раньше были едиными, а теперь их принадлежность нужно определять или на договорной основе с сельскими поселениями, или принятием соответствующего нормативного акта, либо при худшем варианте - в суде. В советский период истории государства имущество организаций культуры принадлежало поселениям (тогда еще сельским советам). С ликвидацией представительных органов сельских поселений в 90-е годы прошлого века (сельских советов) имущество местного самоуправления данного уровня в большинстве регионов стало собственностью муниципального образования, осуществлявшего местное самоуправ-
ление в административных границах района. Вытекающие из Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года структурные преобразования могли привести к сужению функций бывших районных учреждений. Следовательно, у поселения, получившего в собственность крупный объект культуры,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.