научная статья по теме МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В США: ОРГАНИЗАЦИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В США: ОРГАНИЗАЦИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ»

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 4, с. 64-73

ЗА РУБЕЖОМ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В США: ОРГАНИЗАЦИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

© 2015 г. Александр Игоревич Черкасов1

Аннотация: данная статья посвящена особенностям организации муниципального управления в США, его отдельным моделям. В ней также рассматриваются проблема фрагментации муниципального управления и способы ее решения. Автор анализирует характерный для современных США феномен "территориального несоответствия ресурсов и нужд", оказывающий негативное воздействие на ситуацию в обществе.

Annotation: the article deals with municipal government organization in the United States, its particular features and models. The problem of municipal government fragmentation and mechanisms of its solution are scrutinized as well. The author analyses typical for the modern United States phenomenon of "territorial separation of resources and needs" negatively affecting American society.

Ключевые слова: муниципальное управление, муниципальная корпорация, муниципальный совет, мэр, управляющий, комиссионер, защитная инкорпорация, урбанизация, пригород, территориальная дифференциация, стандартный метрополитенский статистический ареал.

Key words: municipal government, municipal corporation, municipal council, mayor, manager, commissioner, defensive incorporation, urbanization, suburb, territorial differentiation, Standard Metropolitan Statistical Area.

По Iсвоему типу местное управление в США относится к так называемой англосаксонской модели, для которой характерно отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим, управление городской и сельской местностью организационными ячейками различного типа2. Как и для многих других стран, для США типична тенденция к стиранию различий между городской и сельской местностью, поэтому разграничение между городом и деревней здесь зачастую носит весьма условный характер. В большинстве американских штатов основным требованием к поселениям, стремящимся получить статус муниципальной корпорации (термины "корпорация" и "муниципалитет" здесь взаимозаменяемы, и муниципалитет обычно определяется как единица местного управления на инкорпорированной территории), является установленная минимальная численность населения. В штате Алабама это 300 человек, а в штате Калифорния - 500. Могут устанавливаться также требования к плотности населения. В шта-

1 Ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент (E-mail: aligorch@yandex.ru).

2 Для стран англосаксонского права характерна так называемая дифференцированная система управления, при которой муниципалитеты обычно создаются только в городах.

те Флорида, например, требуется полтора человека на один акр (1 акр = 4046.86 кв. м)3.

Кроме того, составляется петиция от жителей с просьбой об инкорпорации4, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20-25% от их общего числа). Необходимо также провести в поселении общее голосование по вопросу об инкорпорации. Далее секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие инкорпорированной территории установленным требованиям.

Основными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, считаются неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины самостоятельно контролировать все местные дела, ее желание приобрести боль-

3 См.: Forms of Local Government: A Handbook on City, County and Regional Options / Ed. by R.L. Kemp. Jefferson, 2007. P. 6.

4 Следует отметить, что, хотя одним из значений термина "инкорпорация" является включение, в данном контексте речь идет скорее об обратном: о выделении соответствующей территории, наделении ее определенным статусом.

ший политический вес и влияние в масштабах как графства, так и штата, получить права на федеральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпорированным территориям, и т.п. Иногда (как, например, в случае с пригородами) инкорпорация является своеобразной защитной мерой от аннексии со стороны центрального города. Инкорпорированная территория становится юридическим лицом публичного права и таким образом наделяется "правом на собственное наименование, правом выступать в суде в качестве истца или ответчика, правом заключать договора, приобретать и отчуждать собственность, правом на непрерывное правопреемство"5. Весьма важными также считаются предоставляемые корпорациям права по взиманию налогов, осуществлению соответствующих расходов и контролю за землепользованием6.

Количество инкорпорированных территорий в отдельных штатах может значительно различаться - от более чем 1300 в штате Иллинойс до восьми в штате Род-Айленд и даже одной территории в штате Гавайи (г. Гонолулу). Всего же в США насчитывается 19 429 муниципальных корпораций7. Подавляющее большинство американских муниципальных корпораций (98%) представляет собой относительно небольшие поселения, на территории которых проживают менее 100 тыс. жителей, причем в 2/3 из них - менее 25 тыс. жителей8.

В США муниципальные советы обычно небольшие по своему составу (в среднем шесть-семь человек). В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, в США советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500 тыс. до 1 млн жителей - 13 человек; более 1 млн жителей - 22 человека9. Правда, прямая пропорция соблюдается не всегда. В отдельных городах с населением более 1 млн жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до девяти (Детройт) или восьми (Хьюстон) членов. 50% муниципальных советов избираются на четыре, 10% - на три и 38% - на два года.

5 Blair G.S. Government at the Grass-Roots. Pacific Palisades, 1981. P. 10.

6 Cm.: Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. State and Local Politics: Institutions and Reforms. Boston, 2011. P. 474.

7 Cm.: Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 79.

8 Cm.: Donovan T., Mooney Ch.Z., Smith D.A. Op. cit. P. 474.

9 Cm.: Muzzio D., Tompkins T. On the Size of the City Council:

Finding the Mean // Proceedings in the Academy of Political

Science. Vol. 37. N.Y., 1989. N 3. P. 85.

В 60% американских городов выборы проводятся по единому избирательному округу, в 13% (как правило, достаточно крупных) - по отдельным одномандатным избирательным округам, а в 27% используется смешанная система10. Считается, что формирование советов по единому избирательному округу подходит лишь для средних и небольших городов с относительно однородным населением, где существует консенсус относительно того, какую политику должны проводить городские органы власти. Для крупных городов характерно наличие различных сегментов населения и групп интересов, взаимоотношения которых могут носить весьма конфликтный характер. При выборах по единому округу зачастую ущемляются интересы меньшинств, оказывающихся недостаточно представленными в городском совете. Понятно, что представителям компактно проживающих на территории отдельных районов города меньшинств гораздо легче добиться избрания своего кандидата на выборах по соответствующему избирательному округу, чем на единых общегородских выборах.

В крупных городах система выборов по единому округу практически не применяется, за исключением, в частности, Детройта, Остина и Сиэтла. Общая же тенденция такова, что американские города по мере роста численности своего населения под давлением различных меньшинств и групп интересов переходят от выборов по единому округу к выборам по отдельным округам или к смешанной системе (Атланта, Денвер, Сан-Антонио, Феникс, Хьюстон). Порой такой переход определяется решениями федеральных судов, считающих, что проведение выборов по единому округу ущемляет избирательные права, предоставленные меньшинствам федеральным Законом об избирательных правах 1965 г. (Бирмингем, Даллас, Спрингфилд).

Местные советы приблизительно 72.6% американских городов формируются (по крайней мере формально) на беспартийной основе11. Среди них такие крупные города, как Бостон, Детройт, Лос-Анджелес, Денвер, Даллас и др. В ряде штатов (Айдахо, Аляска, Калифорния, Миннесота, Нью-Мексико, Вайоминг) у городов просто нет иного выбора, поскольку таковы требования законодательства штатов. Считается, что проведение выборов на беспартийной основе благоприятствует более возрастным, хорошо образованным кандидатам с белым цветом кожи и относительно высоким уровнем доходов, пользующимся уважени-

10 См.: Christensen T., Hogen-Esch T. Op. cit. Р. 132.

11 См.: ibid. Р. 130.

ем в обществе и являющимся англосаксонцами и протестантами. Такие кандидаты обычно выдвигаются различными гражданскими ассоциациями и временно формируемыми группами поддержки (хотя за их выдвижением могут стоять и партийные организации), чаще всего отдающими предпочтение представителям среднего класса, а не выходцам из низших слоев. Представители же рабочих, этнических и иных меньшинств имеют больше шансов на успех в рамках партийной политики крупных городов. Здесь политические партии, стремясь сбалансировать свои избирательные списки и расширить тем самым свою электоральную базу, выдвигают представителей различных слоев и групп населения с учетом их численности в соответствующем избирательном округе.

В отличие от Великобритании, в местном управлении которой первостепенную роль традиционно играли муниципальные комитеты12, в США более или менее развитая система комитетов имеется, как правило, лишь в относительно крупных городах с достаточно представительными советами и слабым институтом мэра. Поскольку для большинства американских муниципалитетов характерно четкое разделение представительных и исполнительных органов, а сами местные советы обычно небольшие по своему составу, деятельность комитетов здесь счи

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком