некоторые проблемы совершенствования законодательства в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
Н.Г. Жаворонкова, доцент кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук
Существенным элементом государственного регулирования национальной политики снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций является формирование адекватной правовой базы, включающей систему законодательных и иных нормативных правовых и индивидуально-правовых актов, составляющих основу для принятия решений в данной сфере правоотношений.
В теории права и доктрине отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Следует согласиться с мнением, что все нормативно-правовые акты должны функционировать как единая система, характеризующаяся согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям права и институтам [1]. Учитывая, что общественные отношения в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий складываются в сложной системе «человек (общество) - техногенная (антропогенная) среда - окружающая природная среда» и входят в предмет регулирования многих отраслей права, а также составляют в совокупности сложный межотраслевой ин-
ститут, особенно важными признаками системы нормативно-правовых актов в данной сфере должны быть согласованность и взаимодействие, объединенные единым объектом и предметом регулирования.
Для целей настоящего исследования мы исходим из широкого понимания законодательства, включающего в себя собственно законы, а также нормативно-правовые акты общефедеральных органов власти, акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Таким образом, под законодательством в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера мы понимаем систему актов правотворчества общефедеральных органов власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на защиту жизненно важных интересов личности, окружающей природной среды и антропогенных объектов от негативного воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.
Формирование законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в определенной мере связано с тремя объективными факторами.
Первый - экономическое состояние страны. Развитая экономика позволяет придавать безопасности как принципу жизни первостепенное значение. Следует отметить, что превентивные меры в этом случае имеют приоритетный характер.
Второй - негативный прошлый опыт, определяющий необходимость государственного регулирования на законодательном уровне путем принятия специальных законов, как комплексного характера, например Федеральный закон «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», так и законодательства в экологической сфере, в сфере промышленной безопасности, в сфере обеспечения социальных прав граждан, пострадавших в результате крупных техногенных катастроф.
Третий - значительный рост числа аварий и катастроф, возрастание их потенциальной угрозы в природной и техногенной сферах. Здесь особую опасность представляют высокорисковые объекты, которые могут стать источником крупномасштабных чрезвычайных ситуаций в силу целого ряда факторов: изношенность оборудования, человеческий фактор, недостаточность финансовых и материальных ресурсов, негативное воздействие природных факторов и т. д. [2].
Кроме того, необходимо учитывать такой субъективный фактор, как ведомственный интерес, предопределяющий интенсивное развитие правотворчества под воздействием органов исполнительной власти - монополистов (Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез-
вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральная служба по экологической, технологической и радиационной безопасности), зачастую в ущерб комплексности и системности подхода.
Хотя в настоящее время на федеральном уровне принято около 70 законодательных и более 200 нормативно-правовых актов, в той или иной части касающихся проблем обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, говорить о достаточности и системности регулирования данной сферы правоотношений пока нельзя. Прежде всего это связано с тем, что за последние пятнадцать лет произошли достаточно кардинальные изменения в понимании фактора чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, в формировании социально-экономической политики страны, во-вторых, накопился достаточный опыт правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций, в-третьих, изменилось законодательство, в частности приняты новые законы в сфере административной реформы, технического регулирования; изменилось природоресурсное, градостроительное законодательство, законодательство о местном самоуправлении и т. д.
К основополагающим законам, регулирующим проблемы безопасности в техногенной и природно-техногенной сферах, относится Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (с изменениями и дополнениями). Он закрепляет правовые основы обеспечения безопас-
ности личности, общества и государства, раскрывает структуру системы безопасности и ее функции. Исключительно важное организующее значение имеют содержащиеся в законе определения таких понятий, как безопасность, жизненно важные интересы личности, общества и государства, угроза безопасности, обеспечение безопасности и др.
Так, в Законе «О безопасности» дается определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Закон относит к основным объектам безопасности личность с ее правами и свободами: общество с его материальными и духовными ценностями; государство с его конституционным строем, суверенитетом и территориальной целостностью.
Важное значение имеют положения, касающиеся определения субъектов обеспечения безопасности и путей достижения этой цели.
Законом установлено, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Безопасность (состояние защищенности) достигается единой государственной политикой в области обеспече-
ния безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватными угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Одной из особенностей рассматриваемого закона является то, что он определил систему безопасности Российской Федерации, в которую входят: основные элементы системы безопасности; основные функции системы безопасности; разграничение полномочий органов власти в системе безопасности; руководство государственными органами обеспечения безопасности; силы и средства обеспечения безопасности.
Нормами закона осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, определяется как одна из функций государственной системы безопасности.
Существенной особенностью закона, на наш взгляд, является то, что данным нормативно-правовым актом службы ликвидации чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны и органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, отнесены к силам и средствам обеспечения безопасности.
Вместе с тем данный закон не установил единообразного подхода к пониманию всех аспектов безопасности: экологической, промышленной, техногенной и т. д. Может быть, поэтому и стали появляется все новые и новые сферы безопасности, плохо скоординированные и не согласованные между собой как по предмету регулирования, так и по системе предусмотренных мер.
Базовым является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», который определил общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или ее части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды (далее - территорий) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации). Фактически данный Закон сформировал систему нормативно-правового регулирования и общий для страны организационный механизм обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях в природно-техногенной сфере. В законе приведены дефиниции, определяющие понятие чрезвычайной ситуации, предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайной ситуации и зону чрезвычайной ситуации. Несомненно, данный понятийный аппарат не раскрывает всех необходимых элементов обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Нет таких дифференцирующих определений, как техногенная и природная чрезвычайная ситуация, стихийное бедствие, риск возникновения чрезвычайной ситуации, поражающий фактор чрезвычайной ситуации и др., необходимых для понимания сущности и специфики той или иной чрезвычайной ситуации, которые и должны обус-
ловливать систему мер по их предупреждению и ликвидации последствий.
Впервые законодатель ориентирует уполномоченные органы и граждан не только на ликвидацию чрезвычайной ситуации, т. е. на проведение аварийно-спасательных работ, но и на осуществление комплекса профилактических мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимальное
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.