УДК 341.64:325.2
Непростой выбор Европейского сообщества между сохранением принципов и сохранением границ, установленных Шенгенским соглашением
А.А. ГОНЧАРОВ, аспирант кафедры гражданского права Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
andgoncharov@mail.ru
Исследуются общеправовые аспекты предложений по реформированию Шенгенской зоны и восстановлению таможенного контроля на внутренних границах Европейского союза (ЕС). Рассматривается современная правоприменительная практика государств — членов ЕС в отношении иммигрантов, в первую очередь процедуры их задержания и депортации.
Ключевые слова: Европейский союз, верховенство права, Шенгенское соглашение, миграционная политика государства — члены ЕС, задержание, депортация, незаконные иммигранты.
Difficult Choice of the European Community Between Keeping Guidelines and Keeping Boundaries
by the Schengen Agreement
Goncharov A.
All-legal aspects of offers on reforming of the Schengen area and restoration of customs control on internal borders of the European Union (EU) are investigated. Modern law-enforcement practice of EU member states concerning immigrants, first of all procedures of their detention and deportation is in a complex considered.
Keywords: European Union, rule of law, Schengen agreement, migratory policy, EU member states, detention, deportation, illegal immigrants.
Летом 2011 года бывший тогда президентом Франции Николя Саркози заявил прессе: «Для того, чтобы сохранить Шенгенскую зону, мы должны ее реформировать». Саркози и тогдашний премьер-министр Италии Сильвио Берлускони продемонстрировали схожие взгляды на проблему, несмотря на напряженность в отношениях между их странами, связанную с ростом потока иммигрантов из Туниса и Ливии.
После более чем полугодового затишья мир услышал продолжение этой риторики уже в практической плоскости — на фоне предвыборной кампании Саркози, который заявил, что, если Европейский союз не введет более строгие меры пограничного контроля, он приостановит участие Франции в Шенгенской зоне. Поток подобных инициатив не прекращается. Смысл их заключается в том, что странам — участницам Шенгенского соглашения должно быть дозволено восстановить временный внутренний пограничный контроль в исключительных случаях. Указанные положения в 2011 году были включены в совместное письмо лидеров Франции и Италии председателю Европейской комиссии Жозе Мануэлю Бар-розу без конкретизации термина «исключительные случаи».
Очевидно также, что многие юристы и политики в ЕС работают над тем, чтобы сформулировать основания, на которых государства — члены ЕС могли бы принять решение о восстановлении пограничного контроля на границах со странами Шенгенской зоны.
Здесь стоит обратиться к более развернутым заявлениям образца лета 2011 года, в которых Саркози также подчеркнул, что министерства юстиции и внутренних дел государств — членов ЕС должны играть более активную роль в изменении Шенгенских правил. Это происходит в том числе посредством создания института европейских инспекторов по делам иммиграции и расширения их оперативных возможностей.
При обосновании столь широких изменений проводится аналогия с изменением управления в ЕС в сфере экономики, которое было спровоцировано экономическим кризисом в Еврозоне, с использованием того же термина — «усиление регулирования», которое «должно быть основано на более строгих требованиях и более эффективных инструментах для достижения большей сплоченности и коллективной дисциплины в уровне защиты общих границ, в том числе в целях расширения Шен-генской зоны». Среди инициатив, предложен-
ных Европейской комиссией, интересны следующие:
— укрепление пограничного контроля для обеспечения эффективного контроля каждого государства-члена внешних границ ЕС;
— обновление правовой базы с точки зрения оперативных возможностей действия на внешних границах ЕС;
— достижение консенсуса в рамках ЕС по вопросам миграции из третьих стран.
Дебаты об изменении миграционной политики в ЕС и Шенгенских договоренностей усилились в последние несколько лет из-за роста притока иммигрантов из Африки и с Ближнего Востока, с которым сталкиваются Средиземноморские страны ЕС, особенно Италия и Мальта, после событий так называемой арабской весны.
Тревожная повестка дня. Подобная повестка дня, заданная предыдущими лидерами Франции и Италии, отражается на принятии решений по присоединению к Шенгенскому соглашению Болгарии и Румынии, для которых перспектива вхождения в Шенгенскую зону становится еще более отдаленной.
Подобные концептуальные идеи формирования новых механизмов усиления миграционного контроля не нашли поддержки у лидеров некоторых государств севера Европы: их не вдохновила идея вносить на порядок больше денежных средств для защиты южных границ, подобно тому как экономически мощные государства не спешат выплачивать долги Португалии и Греции.
Если аналогично ситуации с зоной евро изменения в регулировании Шенгенской зоны смогут привести к большей интеграции, участники этого союза, вероятно, ужесточат критерии для тех, кто остался за его пределами.
Неожиданно смелая инициатива. Дания выступила с неожиданно смелой инициативой восстановления в одностороннем порядке пограничного контроля: властями этого весьма либерального государства в 2011 году принято решение о восстановлении таможенного контроля на внутренних границах с Германией и Швецией, которое в скором времени будет реализовано. Однако представители Дании поспешили заверить, что этот шаг не означает восстановления паспортного контроля, а, скорее, является мерой по усилению борьбы с трансграничной преступностью. Должностные лица Дании (в частности, Клаус Фредериксен) официально заявляли, что эта мера была принята, поскольку Дания за последние годы столкнулась с небывалым ростом трансграничной преступности.
Европейская комиссия запросила у Дании дополнительные обоснования указанного решения и вынесла предупреждение о недопустимости нарушений принципа свободы передвижения. Штаб-квартира Еврокомиссии в Брюсселе была проинформирована властями Дании о том, что политическое решение о восстановлении контроля достигнуто, но пройдет проверку на соответствие нормативно-правовой базе ЕС.
Одностороннее решение в Копенгагене было принято в момент, когда дебаты по введению пограничного контроля и дополнительного регулирования в Шенгенской зоне особенно обострились.
Однако даже с учетом специфики нынешней ситуации представители государств — членов ЕС заверяют, что свободное передвижение является одним из основных достижений ЕС и должно быть сохранено. Члены Европейского парламента были гораздо более решительными в своих высказываниях: так, председатель одной из фракций Европарламента Джозеф Даул заявлял, что восстановление постоянного пограничного контроля в Дании было бы неприемлемым, и призвал Европейскую комиссию проверить на законность выдвинутую инициативу.
В связи с подобными инициативами возникают вопросы: сохранился ли наряду с буквой Шенгенского соглашения его дух и так ли либеральны и гуманны были законодательство и правоприменительная практика государств — членов ЕС в отношении иммигрантов и процедур их депортации и задержания до реформ Шенгена?
В Дании, как и в других странах ЕС, проблемами иммиграции активно занимаются общественные организации и средства массовой информации. В связи с серьезным общественным резонансом власти страны пересмотрели многие свои решения по депортации и приняли положительные резолюции по наиболее резонансным делам, рассмотренным Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) в 2007 — 2008 годах, например, по делу косовского албанца М. Заири1. В настоящее время в Дании существует дюжина лагерей для беженцев, где им, как правило, разрешается свободно работать, передвигаться, посещать адвоката или посольство и пользоваться другими основными правами.
Тем не менее в специализированных центрах депортации на базе лагерей «Сандхольм» и «Авнструп» правила более суровы: существует постоянный надсмотр до момента высылки из страны, покидать центр разрешается только
1 Материалы по делу доступны на сайте ЕСПЧ: URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-106308
в сопровождении полиции, которая зачастую не слишком щадит иммигрантов.
Лицам, подвергнутым ограничению свободы в подобных центрах, согласно общему порядку предоставляются отдельные камеры, размеры которых, как правило, составляют 3 м в высоту, 4 м в длину и 2 м в ширину. В центрах депортации, подобных лагерю «Авнструп», Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания регулярно проводит проверки, по материалам которых стало известно, что международные нормы содержания депортируемых лиц за редкими исключениями соблюдаются — беженцы занимают помещения площадью 18 кв. м на 2—4 человека.
Лица, которые потенциально представляют угрозу для общества и (или) оказывают сопротивление при выдворении, могут быть помещены в место предварительного заключения до момента принятия решения об их депортации из страны. Иммигранты, осужденные к лишению свободы в Дании, депортируются, как правило, сразу по освобождении, за исключением случаев наличия уважительных причин, таких как беременность, рождение ребенка, болезнь или наличие близких родственников в Дании.
Описание ситуации с въездом и размещением иммигрантов в ЕС далеко от мечтаний многих российских граждан о жизни в Европе, но возникает вопрос: везде ли в Европе сложилась ситуация с иммигрантами, настолько не внушающая оптимизма?
Испания — страна с сохранившейся довольно либеральной практикой в отношении иммигрантов. Однако статистика, согласно которой почти 15% населения страны — иностранцы, большинство из которых (несколько миллионов человек) являются выходцами из таких стран, как Боливия, Эквадор, Колумбия, Марокко, не дает покоя представителям политической элиты Испании. В связи с этим недавнее утверждение в ЕС инициатив, ужесточающих процедуру высылки «лиц, нарушивших закон», было активно под
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.