Пушкарев С.В.
НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ РЕСПУБЛИК С ПАРЛАМЕНТСКОЙ СИСТЕМОЙ ПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена исследованию группы европейских республик, в которых в течение последних нескольких десятилетий премьер-министры перестали быть просто «хозяйственными» главами правительства или зависимыми как от главы государства, так и от парламента компромиссными фигурами, а стали ведущими акторами как на политической арене, так и в формальной системе государственного управления. Делается вывод о формировании нетипичных форм государственного правления в некоторых республиках с парламентской формой правления.
Ключевые слова: нетипичные формы государственного правления, президентская система правления, парламентская система правления, президенциализм, полупрезидентская республика.
Pushkarev S.V.
UNTYPICAL FORMS OF REPUBLICS WITH THE PARLIAMENT SYSTEM OF GOVERNING
The article is devoted to the research of group of European republics, in which in few resent decades prime-ministers were not just administrative heads of government or dependable from both the head of state and parliament compromise figures, but became leading actors both on political arena and in formal system of state government. The author comes to the conclusion that untypical forms of government in some parliamentary republics are being formatted.
Keywords: untypical forms of government, presidential system of government, parliamentary system of government, presidentialism, semi-presidentialism.
Пушкарев С.В.
Государства с республиканской формой правления традиционно принято делить на республики с президентской и парламентской системами правления; особое, промежуточное между ними место занимает смешанная система правления. Однако мы считаем возможным дополнить принятую классификацию. Настоящая работа посвящена нетипичным формам парламентских систем правления, связанным с усилением позиций главы правительства. Данную форму правления мы предлагаем рассматривать как президенциализированные парламентские республики. К этой группе можно отнести такие государства, как Германия, Италия, Израиль, Португалия.
В данном случае мы даже говорим не о том, что в процессе государственного управления играет какую-то значимую роль президент республики, который в силу конституций существует в каждом из этих государств. Мы будем уже говорить о том, что фактически (а не формально) президентом в этих государствах, с точки зрения теории разделения властей и концепции сдержек и противовесов и положения, занимаемого в структуре государственной власти, будет являться премьер-министр.
Концепция парламентской республики с элементами президенциализма (президенциализированного парламентаризма) предусматривает наличие у главы исполнительной власти гораздо больших полномочий по ее реализации и одновременно предоставляет ему определенную автономию в его взаимоотношениях с политическими партиями (в том числе с его собственной) и с парламентом.
Говоря об установлении парламентской республики, например, в Германии в 1949 г., следует подчеркнуть, что у создателей западногерманского основного закона практически не было сомнений в том, что исполнительную власть следует ограничить. Опыт Германской империи и Веймарской республики, в которых исполнительная ветвь власти довлела над законодательной, не оставил ничего другого, кроме как установить «полусуверенное»1 государство с крайне ослабленной исполнительной властью. А федеральный президент обладал практически только одними церемониальными полномо-чиями.2 Так, ст. 58 Основного закона ФРГ закрепила правило
1 Katzenstein P. Policy and Politics in West Germany. The Growth of a Semi sovereign State. - Philadelphia: Temple University Press, 1987.
2 Smith G. Democracy in Western Germany: Parties and Politics in the Federal Republic. - London: Heinemann, 1982. - Р. 47-48.
контрасигнатуры для распоряжений и указаний Президента. А статьи 59-60 устанавливают, что в сферу его полномочий входят: назначение и увольнение федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров; осуществление от имени Федерации права помилования отдельных лиц; представление Федерации в международно-правовых отношениях; заключение от имени Федерации договоров с иностранными государствами; а также аккредитация послов.3 Тем самым можно сделать вывод о том, что в его ведении остались исключительно формальные прерогативы, лишенные какого-либо реального значения.
Однако уже первый послевоенный канцлер Конрад Аденауэр стилем своего управления и доминированием в политической жизни Германии возродил дискуссию о достоинствах и недостатках премьерской (канцлерской) демократии - Kanzlerdemokratie. Подобного рода дискуссия в немецком обществе и политических кругах продолжилась, после небольшого затишья, в конце XX века.4 Однако, как отмечает профессор Университета Бохума Томас Погунтке (Thomas Poguntke), за этой дискуссией скрывается другое, гораздо более фундаментальное изменение в немецкой демократии, а именно: постепенное смещение к президенциализации формы правления - это не столько результат изменения характера действий политических акторов, сколько результат структурных изменений в самой системе государственного управления.
В таком же русле, по мнению европейских правоведов и политологов, движется и процесс государственно-правового и политического развития в Италии, которая, по их утверждению, представляет собой «идеальный тип президенциа-лизации политического процесса», где в течение последних двадцати лет налицо были все признаки президенциализа-ции политической системы, а именно: во взаимоотношениях с партиями значительно повысилось значение отдельных политических акторов, которые одновременно с этим усилили свои позиции в самой исполнительной власти через рост
3 Основной Закон ФРГ // https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80201000.pdf.
4 Poguntke T. The German Party System: Eternal Crisis? // Padgett S., Poguntke T. (eds.)
Continuity and Change in German Politics. Festschrift for Gordon Smith. - London:
Frank Cass, 2001. - P. 37-50; Stöss R. Parteikritik und Parteiverdrossenheit, Aus Politik
und Zeitgeschichte. - 1990. - P. 15-24; Idem. Parteienstaat oder Parteiendemokratie? //
Gabriel O.W., Niedermayer O., Stöss R. (eds.) Parteiendemokratie in Deutschland. -
Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1997. - P. 11-39.
Пушкарев С.В.
автономности поста премьер-министра; а также рост моно-кратичности стиля управления.5
Исторически бурная активизация процесса президенциа-лизации связана с фактическим крушением прежней партийной системы после парламентских выборов 1994 г. Тогда итальянский парламентаризм, считавшийся одним из наиболее стабильных (даже несмотря на перманентную смену правительств), претерпел кардинальные перемены во многом из-за высочайшего уровня коррупции в политической элите государства.6 Более того, до середины 1990-х гг. Италию во многих источниках называли «the land of partitocrazia». Поэтому неудивительно то особое внимание, которое сейчас в России уделяется борьбе с этим негативным явлением - коррупция в сфере государственного управления чревата системными потрясениями для всего государства.
Основным внешним (формальным) проявлением эволюции формы государственного правления в Италии стала смена избирательной системы с пропорциональной на мажоритар-ную,7 принятая путем референдума. Ключевым изменением как в общественном понимании, так и в политико-правовом ракурсе стало то, что с тех пор в результате парламентских выборов уже не будет создаваться слабая и чрезвычайно подвижная парламентская коалиция и, следовательно, такое же слабое правительство; и наоборот, правительство (и его глава -председатель Совета министров) фактически теперь формируется со значительно большим участием населения государства. Это был момент легитимации президенциализированной парламентской системы. И, несмотря на то, что текст Конституции оставил парламентскую форму правления, эффект пре-зиденциализации от изменения избирательной системы был незамедлительным и устойчивым: вскоре после победы правоцентристской коалиции на парламентских выборах 1994 г. Сильвио Берлускони в первый раз стал премьер-министром.
Представление (стереотип) об итальянском правительстве как о по сути слабом и нестабильном уходит своими корнями еще в начало XX в., в период до прихода к власти фашистов, и играло заметную роль в итальянской политике в течение тридцати пяти лет после провозглашения республики. Однако начиная с начала 1980-х гг. исполнительная власть в Италии претерпела значительные изменения в сторону своего обособления от власти законодательной. Так, первые ее признаки были выявлены еще в 1980 г. (более трех десятилетий назад!)8 и разделяются исследователями на нормативные и организа-ционные.9
Развиваются они по трем основным направлениям.
Во-первых, это так называемые чрезвычайные законы, то есть нормативные правовые акты, которые, согласно итальянской Конституции, Совет министров уполномочен принимать самостоятельно без согласования с парламентом в случае крайней необходимости. С начала 1980-х гг. общее число чрезвычайных законов в общем объеме правового регулирования в Италии выросло настолько, что занимает едва ли не равную долю с обычными законами, принятыми по стандартно прописанной процедуре. Формально чрезвычайные законы должны получить одобрение парламента в течение 60 дней со дня их принятия правительством. Но для итальянского правительства стало нормой переиздавать дословно чрезвычайный закон под новым номером незамедлительно после утраты им
5 Calise M. Presidentialization, Italian Style // The presidentialization of politics: a comparative study of modern democracies / Ed. by Thomas Poguntke and Paul Webb (Comparative politics). Published in the United States by Oxford University Press Inc. - New York, 2007. - P. 88.
6 Diamanti I., Mannheimer R. Milano a Roma. Guida all'Italia elettorale del 1994. -Roma: Donzelli, 1994.
7 Chimenti A. Storia dei referendum. Dal divorzio alla riforma elettorale. - Roma: Laterza, 1999.
8 Cassese S. Is There a Government in
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.