2 УДК 338.43.025.2
НОВЫЙ ЭТАП В ОРГАНИЗАЦИИ ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ*
Г.В. БЕСПАХОТНЫЙ, главный научный сотрудник, академик РАН
(Всероссийский НИИ организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве)
В сфере государственного управления народным хозяйством произошло знаменательное событие - принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ. Путь к этому закону был сложным и длинным. Как известно, с началом экономических реформ 90-х годов был взят курс на невмешательство государства в рыночные процессы, действовавшая в стране плановая система была полностью ликвидирована. По мере реализации реформ росло понимание необходимости сохранения роли государства в экономике. В 1995 г. принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития». В этом законе упор делался на разработку прогнозов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Но систематической работы по прогнозированию не велось.
Что касается программ, то в министерствах стали их активно разрабатывать. На рассмотрение Правительства было представлено свыше 150 проектов федеральных целевых программ (ФЦП). Реализация принятых программ не была организована в силу объективных причин - отсутствия финансовых ресурсов. Утвержденная Президентом России Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства на 1996-2000 гг. была отменена в начале 1998 г. Принятые ФЦП - «Машиностроение для АПК», «Повышение плодородия почв России», «Возрождение российского льна» и другие финансировались в мизерном объеме. Всего Минсельхоз России разработал два десятка ФЦП. Уровень организации программно-целевого планирования характеризует принятие Федеральной целевой программы по такой малозначащей отрасли, как хме-
*Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках выполнения проектов 12-02-00225 и 14-02-00049
леводство. С 2000 г. и по настоящее время в сельском хозяйстве действовали две ФЦП: «Повышение плодородия почв России» и «Социальное развитие села».
В течение длительного времени в Российской Федерации отсутствовали планы социально-экономического развития страны. Вместе с тем жизнь требовала стратегических решений. Необходимость таких планов стала особенно очевидной после дефолта 1998 г. В этот период начали разрабатывать доктрины, концепции, стратегии развития отраслей и территорий. В 2001 г. была сделана попытка реанимировать и модернизировать упомянутый выше закон от 1995 г. Федеральное Собрание Российской Федерации принимает закон «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития», но его не подписывает Президент России.
В последние годы происходит активизация работ по долгосрочному прогнозированию и стратегическому планированию экономики. В 2008 г. утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. В том же году субъекты РФ приступили к разработке стратегий развития своих регионов.
При этом следует отметить, что планирование социально-экономического развития страны было организационно не оформлено. Целостной системы нет, а принятые плановые документы находятся вне правового поля. Новый закон о стратегическом планировании №172-ФЗ заменяет закон от 1995 г. и создает правовую основу для разработки, построения и функционирования комплексной системы планирования в стране. Закон регламентирует основные понятия, используемые в практике плановой работы. Это важно, так как до сего времени одинаковые действия зачастую обозначались разными понятиями, и наоборот, разные виды деятельности трактовались с использованием одного термина. Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» рассматривает следующие виды плановой деятельности: целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование. В соответствии с этими видами деятельности определен состав документов для федерального, регионального и муниципального уровня.
К документам целеполагания на федеральном уровне относятся: ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию, стратегия социально-экономического развития страны, документы в сфере национальной безопасности. Также к документам целеполагания относятся страте-
гии развития отраслей, макрорегионов и пространственного развития.
Предусматривается разработка следующих видов прогнозов: научно-технологического развития, социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды, бюджетный прогноз. Долгосрочные прогнозы составляются каждые шесть лет на двенадцать и более лет, среднесрочные - ежегодно на шесть лет. Главный документ среднесрочного планирования имеет название «Основные направления деятельности Правительства РФ». Федеральные ведомства разрабатывают свои планы, которые должны содержать цели, направления, индикаторы и планируемые результаты деятельности. Планы Правительства РФ и федеральных ведомств составляются на шесть лет.
Под программированием понимается разработка государственных программ. Подготовку государственной программы осуществляет соответствующий федеральный орган на срок, устанавливаемый Правительством РФ. В составе документов федерального уровня предусмотрена разработка схем территориального планирования.
На уровне субъекта РФ намечено разрабатывать следующие документы: стратегии развития, прогнозы на долгосрочную и среднесрочные перспективы, планы мероприятий по реализации стратегии на шесть лет (с выделением первого этапа на три года с учетом периодичности бюджетного планирования), государственные программы субъекта РФ, схемы территориального планирования. В отношении государственных программ субъекта РФ в статье 37 закона оговорено: в случае, если на федеральном уровне утверждена и реализуется государственная программа, направленная на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, может быть разработана аналогичная программа субъекта.
На уровне муниципального образования предусмотрена возможность разработки стратегии развития муниципалитета и плана мероприятий по реализации стратегии. Плановые документы, необходимые для бюджетного процесса, разрабатываются на местах в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
В связи с принятием закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предстоит большая работа по созданию целостной плановой системы, подготовке методических документов по планированию социально-экономического развития страны, отраслей экономики, регионов и муниципальных образований. Законом предусмотрено подготовить до 2016 года нормативно-правовые акты по порядку разработки плановых документов. К началу 2017 года необходимо привести структуру действующих плановых документов в соответствие с требованиями закона и разработать новые документы, с тем чтобы новая система планирования вступила в действие полностью.
В сельском хозяйстве накоплен значительный опыт по организации стратегического планирования в рыночных условиях. На первых этапах экономических реформ в центре внимания были во-
просы приватизации земли и реорганизации предприятий. Стратегию развития сельского хозяйства в 2000-е годы определял документ под названием «Основные направления агропродовольствен-ной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы». Политика Правительства заключалась в том, чтобы использовать рыночные механизмы развития отрасли. Для этого намечали: воссоздать ликвидированный ранее Сельхозбанк, организовать лизинговые и страховые компании, ввести продовольственные интервенции.
Надежды на то, что только рыночные институты и механизмы регулирования обеспечат развитие сельскохозяйственного производства, не оправдались. Руководство страны пришло к осознанию необходимости более активного участия государства в регулировании аграрной сферы. Началом перехода к стратегическому планированию в АПК следует считать принятие в 2005 году приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Возможно, чтобы подчеркнуть масштабность новой программы, для нее было придумано такое «громкое» наименование. В отличие от действовавших федеральных целевых программ, которые носили одно-целевой характер, этот проект включал в себя три цели: ускоренное развитие животноводства, стимулирование развития малых форм хозяйствования, обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе.
В ходе реализации национального проекта «Развитие АПК» стало ясно, что заложенные в нем мероприятия недостаточны для улучшения ситуации в отрасли, нужны изменения в аграрной политике, затрагивающие действующее законодательство. Условия функционирования аграрной сферы были прописаны в законе «О государственном регулировании агропромышленного производства» (от 14 июля 1997 года №100-ФЗ). Многие положения этого закона не выполнялись, основной их недостаток - декларативный характер, отсутствие соответствующих механизмов реализации.
Принятый в конце 2006 года Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» №264-ФЗ определяет государственную аграрную политику на современном этапе развития экономики. Наиболее важными с позиций новизны механизмов реализации аграрной политики являются статьи закона, связанные с Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Можно считать, что с принятием закона вводится национальное стратегическое планирование развития сельского хозяйства.
Государственная программа на 2008-2012 гг. была построена с учетом мер, предусмотренных приоритетным национальным проектом «Развитие АПК». Она вобрала в себя не только все направления нацпроекта, но и большинство действовавших тогда отдельных программ поддержки сельского хозяйства. Речь идет о федеральных и ведомственных целевых программах и других мероприятиях, касающихся, в частности, вопросов сохранения и воспроизводства используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных
ресурсов, устойчивого развития сельск
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.