О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
ФАДЕЕВА Екатерина Владимировна,
аспирантка кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета «Высшая школа экономики»
Краткая аннотация: анализ правового регулирования полномочий органов местного самоуправления показывает ряд проблем. Автор предлагает пути их решения. По мнению автора, следует внести некоторые изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении. Так, ст. 18 Закона следует назвать: «Принципы правового регулирования предметов ведения и полномочий местного самоуправления». Предлагается также расширить перечень данных принципов, основываясь на положениях Европейской хартии местного самоуправления. Обращается внимание на необходимость дифференцированного подхода к закреплению полномочий органов местного самоуправления в отраслевом законодательстве, в частности, в Жилищном кодексе РФ.
The legal analysis of the local government competence seems the several problems of its legal regulation. The author offers the ways of its settlement. In the author's opinion, it is necessary to make some alterations of the Federal law оf local government. So, the Article 18 should be named as «The principles of legal regulation of the local government competence». Also the author offers to increase the quality of these principles, following on the provisions of European Charter of local government. It is also necessary to establish the local government competence in the branch legislation, in particular, in the Housing Code, according to the differential approach.
Ключевые слова: компетенция; полномочия органов местного самоуправления; вопросы местного значения.
Scope; the authority of the organs of local self-guidance; questions of local importance.
Полномочия органов местного самоуправления, то есть права и обязанности1 - самостоятельный элемент их компетенции наряду с предметами ведения. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления сопряжено с рядом проблем, обращаясь к которым хотелось бы выделить следующие из них.
1. Прежде всего, обращает на себя внимание ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 - «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления».
На наш взгляд, правильнее было бы назвать ее иначе: «Принципы правового регули-
1 Достаточно часто права органов публичной власти являются одновременно их обязанностями, однако полностью отождествлять права и обязанности органов публичной власти нельзя, ибо на практике они далеко не всегда совпадают.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
рования предметов ведения и полномочий местного самоуправления» в силу следующих обстоятельств. Во-первых, ч. 1 ст. 18 Федерального закона устанавливает принцип правового закрепления именно предметов ведения местного самоуправления. Она гласит: «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения дополнений в настоящий Федеральный закон». Далее второй принцип, содержащийся в ч. 2 ст. 18 Федерального закона, закрепляет требования, касающиеся финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения. Он также имеет большее отношение к финансовому обеспечению муниципальной деятельности по вопросам местного значения (предметам ведения), чем к правовому регулированию полномочий органов местного самоуправления. Наконец, третий принцип - «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем рас-
ходов за счет средств местных бюджетов» -больше подходит к гарантиям финансовой самостоятельности местного самоуправления.
Представляется также, что данная статья федерального закона должна быть дополнена принципами, которые непосредственно определяют требования к правовому регулированию полномочий местного самоуправления. При этом, следовало бы использовать положения Европейской хартии местного самоуправления, прежде всего, положения ст. 4 «Сфера компетенции местного самоуправления».
Основываясь на положениях данной статьи Хартии, можно сформулировать следующие принципы правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления:
а) основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ;
б) полномочия органов местного самоуправления должны обеспечивать им в пределах, установленных законом, полную свободу действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
в) предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными, их ограничение возможно только в пределах, установленных федеральным законом;
г) органы местного самоуправления обладают, в пределах указанных законом, свободой адаптировать свои полномочия к местным условиям, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций;
д) за органами местного самоуправления должны признаваться полномочия с учетом объема и характера вопросов местного значения, а также требований эффективности и экономики.
2. Единство основных функций местного самоуправления не означает ни единства предметов ведения муниципальных образований различного вида (требуется их дифференциа-
ция), ни единства полномочий органов данных муниципальных образований (требуется дифференциация не только полномочий органов муниципальных образований различного вида, но и разграничение полномочий между органами самих муниципальных образований). Учитывая, что правовое регулирования осуществляется на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном, необходимо найти оптимальное решение вопроса о том, каким же образом осуществлять указанные виды дифференциации компетенции муниципальных образований и их органов. В советский период развития государства каждое звено местных Советов имело свой закон, который закреплял компетенцию данного звена местных Советов. Первый российский Закон о местном самоуправлении в РСФСР 1991 г. содержал отдельные главы, в которых определялась компетенция местных Советов и местной администрации разного территориального уровня (гл. 68). При этом, Закон разграничивал полномочия Советов и местной администрации, достаточно подробно определяя полномочия каждого из этих органов. Кроме того, Закон посвящал отдельные статьи, в которых закреплялись полномочия местной администрации (поселковой, сельской, районной, городской) в разных сферах местной жизни. Так, например, ст. 66 указанного Закона закрепляла общие полномочия городского Совета (перечень состоял из 23 пунктов, и он не был исчерпывающим), а, например, ст. 73 Закона содержала перечень полномочий городской администрации в области жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995 г.) уже не содержал специальных глав и статей, в которых бы регулировались полномочия органов местного самоуправления. В Законе давался перечень вопросов местного значения, которые относились к ведению местного самоуправления (единый перечень для всех видов муниципальных образований); об отдельных полномочиях органах местного самоуправления говорилось достаточно скупо лишь в некоторых статьях Закона, например, ст. 30 закрепляла право органов местного самоуправления на создание предприятий, уч-
реждений и организаций. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в разных сферах местной жизни целиком и полностью закреплялись в отраслевом законодательстве (жилищном, земельном и т.д.). Некоторые муниципальные образования, основываясь на положении Закона о том, что в уставе муниципального образования указываются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 8), достаточно подробно определяли на основе действующего отраслевого законодательства конкретные полномочия органов местного самоуправления в разных сферах местной жизни, однако такой путь конкретизации прав и обязанностей органов местного самоуправления применительно к конкретному
муниципальному образованию показал свою не-
1
состоятельность , так как устав муниципального образования не мог представлять собой документ, содержащий многочисленные положения из самых разных законодательных актов, в которые к тому же постоянно вносятся изменения.
Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (2003 г.)2, закрепив перечни вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципальных образований, а также общие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст.
17) и принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст.
18). Однако принятие этого Закона выявила проблему: что считать полномочиями, а что -предметами ведения. Не очень понятно, почему, например, Закон относит «формирование, утверждение, исполнение местного бюджета» к вопросам местного значения, а принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования - к полномочиям органов местного самоуправления по решению
1 В книге А.А.Замотаева «Местное самоуправление: основные понятия и термины» (М., 1999 г.) в качестве образца был приведен устав города Губкинский. Если общий объем книги ставил 396 страниц, то 200 страниц указанный книги были отведены данному уставу, который представлял собой краткий конспект отраслевого законодательства, имеющего отношения к местному самоуправлению. Понятно, что любое изменение законодательства требовало внесения соответствующих изменений и в устав. Нынешняя редакция
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.