ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 9, с. 43-50
О ПОНЯТИИ, СОДЕРЖАНИИ И ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ПРАВА
ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ
© 2008 г. В. Д. Мельгунов1
Вопросы о правовой природе и понятии права пользования недрами, оборотоспособности участков недр как объектов гражданских прав и соотношении права пользования недрами с гражданско-правовой категорией вещных прав неоднократно обсуждались в научной литературе, но не получили однозначного разрешения в первую очередь из-за отсутствия достаточного законодательного регулирования и различия взглядов уче-
2
ных, занимающихся горным правом.
Перед тем как продолжить обсуждение этих и других вопросов и обозначить собственную точку зрения, целесообразно отметить важное положение, без учета которого невозможно сближение авторской позиции и позиций ученых, уже уделивших достаточное внимание этим проблемам: вопрос о правовой природе права пользования недрами необходимо исследовать как с точки зрения существующего и во многом устаревшего законодательства о недрах, так и с точки зрения того, каким критериям содержание и природа этого права могли бы отвечать при соответствующем развитии и изменении законодательства. В дальнейшем важно не упускать из вида это положение.
Гражданский кодекс РФ относит к объектам гражданских прав участки недр, а не недра, которые в соответствии с преамбулой Закона РФ
"О недрах (далее - Закон о недрах) являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологиче-
1 Доцент кафедры горного права Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина, кандидат юридических наук.
2 См.: Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск, 2001; Клюкин Б.Д. О развитии договорной основы права пользования недрами. НефтьГазПраво. 2003. < 6; Храмов Д.Г. Право пользования недрами в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Сапожников A.B. Правовой режим перехода прав на пользование участками недр в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2005; Мельгунов В.Д., Фо-нарьков К В. Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с пользованием недрами // Комментарий судебно-арбитражной практики / Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 2003. < 10.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. < 10. Ст. 823.
ского изучения и освоения. Недвижимыми вещами также являются участки недр, а не недра (ст. 130 ГК РФ).
Согласно ст. 7 Закона о недрах для добычи полезных ископаемых и в иных, предусмотренных данной нормой целях, пользователю предоставляются также не сами недра, а участок недр в виде горного отвода - "геометризованного блока недр". Пользователю разрешено проникнуть в этот участок недр для добычи полезных ископаемых (а также в иных, предусмотренных законом целях), т.е. для осуществления соответствующих работ, в результате которых, в частности, из недр извлекается продукт, именуемый полезными ископаемыми. В дальнейшем этот продукт может стать объектом гражданского оборота, т.е. товаром. Добыча полезных ископаемых по Закону о недрах строго регламентирована условиями, содержащимися в лицензии, а также непосредственно в Законе.
Возможность ограничения или изъятия из гражданского оборота участков недр предусмотрена положениями ст. 129 ГК РФ (п. 3), определяющими, что природные ресурсы (включая земельные, водные, лесные, а также недра и полезные ископаемые, находящиеся в них) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой мере их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Формулировка этой нормы показывает, что законодателем закреплено главенствующее положение природоресурсного законодательства в отношении оборота природных ресурсов. Как известно, особенности оборота и ограничений оборотоспособности определены специальным природоресурсным законодательством, в частности: Земельным кодексом РФ4, Водным кодексом РФ5, Лесным кодексом РФ6, Законом РФ "О недрах" и др. Кроме того, ст. 126 ГК РФ определено, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. < 44. Ст. 4147.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2006. < 23. Ст. 2381.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2006. < 50. Ст. 5278.
Статьей 1.2 Закона о недрах установлено следующее: "...участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами". Предоставление права пользования недрами юридическим лицам и переход этого права от одного лица к другому осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о недрах, нормы которого являются преимущественно публично-правовыми.
В ст. 1 Закона о недрах, посвященной законодательству РФ о недрах, предусмотрены две группы отношений, регулируемых данным Законом -отношения недропользования (или горные отношения) и отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами. Отношения недропользования регулируются Законом о недрах и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Здесь важно отметить, что в Законе о недрах не предусмотрена возможность применения к горным отношениям норм гражданского законодательства, а применение Гражданского кодекса РФ "автоматически", в силу субъектного состава отношения недропользования и других факторов исключается в силу положений ст. 2 ГК РФ, определяющих сферу регулирования кодекса . Иными словами отношения, объектом которых является участок недр, регулируются, прежде всего, и преимущественно законодательством о недрах, которое в большинстве своем также, как Закон о недрах, носит публично-правовой характер. Это очень важный и основополагающий вывод, который следует из действующего сегодня законодательства, и этим подход законодателя к регулированию отношений недропользования отличен от регулирования в других отраслях природоресурсного законодательства.
Вторая группа - отношения, связанные с пользованием недрами, может регулироваться не только законодательством о недрах, но и соответствующим законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Это Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Федеральный закон "Об охране окружаю-
о
щей среды и др. Например, к отношениям, "свя-
7 Подробнее об этом см. также: Мелъгунов В.Д. Некоторые вопросы судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с пользованием недрами // НефтьГаз-Право. 2007. < 3. С. 22-23.
8 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. < 2. Ст. 133.
занным с недропользованием", применяются нормы ГК РФ о государственной собственности, об объектах гражданского права, о представительстве, о юридических лицах, о сделках (применительно к соглашениям, заключаемым по поводу добытых полезных ископаемых).
Важно отметить, что в последнее время приро-доресурсное законодательство получило самостоятельное развитие, оставляя гражданскому законодательству небольшую часть имущественных отношений. При этом во всех природоресурсных отраслях имущественные отношения регулируются с использованием приоритета отраслевых природоресурсных норм над гражданскими. Так, к примеру, в Водном кодексе РФ закреплено, что водное законодательство состоит из кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Водные отношения регулируются Водным кодексом РФ, а имущественные отношения (связанные с оборотом водных объектов) регулируются Водным кодексом с субсидиарным применением гражданского законодательства (ст. 4)9. Аналогичное по существу положение закреплено в Лесном кодексе РФ и Федеральном законе "О животном ми-
ре"10. В Лесном кодексе дополнительно определено, что лесное законодательство регулирует лесные отношения, а имущественные отношения (связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений) регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 3). И даже в Земельном кодексе РФ (земельные участки, пожалуй, наиболее "оборотоспособ-ные" из перечисленных выше природных объектов) закреплено: ".имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды и специальными федеральными законами" (ст. 3 ЗК РФ)11.
Таким образом, в современном природоре-сурсном законодательстве базовые отраслевые нормативные правовые акты получили самостоятельное от Гражданского кодекса РФ развитие,
9 Речь прежде всего идет об особой категории водных объектов, относительно которой допущена частная собственность (см.: Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2007. < 5).
10 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. < 17. Ст. 1462.
11 Такой подход законодателя критиковался в научной лите-
ратуре (см.: Маковский АЛ. Гражданское законодатель-
ство: пути развития // Право и экономика. 2003. < 3. С. 35).
закрепив ограниченное применение ГК РФ к ре-
12
гулируемым ими отношениям . При этом, в отличие от положений других природоресурсных отраслей, в законодательстве о недрах, к сожалению, не выделено групп отношений, к которым применяются нормы гражданского законодательства.
Установление в горном, водном, лесном и земельном законодательстве ограничений применения
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.