О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
С.Н. Латышев, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Волгоградского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации
Статья посвящена исследованию правовой природы устава муниципального образования. В статье высказывается мнение о необходимости рассматривать устав муниципального образования как разновидность локальных актов управления. Выявлены признаки устава муниципального образования.
Ключевые слова: устав муниципального образования, местное самоуправление, нормативный правовой акт, акт учредительного характера, государственная регистрация, акт управления, признаки устава муниципального образования.
В теоретических правовых познаниях все правовые акты рассматриваются как функционирующая единая система, характеризующаяся согласованностью, взаимодействием, иерархичностью, специализацией и дифференциацией по отраслям и институтам [1, с. 13], которая включает в себя правовые акты общефедеральных органов, акты субъектов Федерации, акты местного самоуправления, а также акты прямого народного волеизъявления.
В общей иерархии источников муниципального права нормативные акты местного самоуправления определены на самой нижней ступеньке и подчинены всем вышестоящим нормативным правовым актам органов государственной власти Российской Федерации, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему му-
ниципальных правовых актов входит: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Основным муниципальным правовым актом, регламентирующим вопросы организации местного самоуправления, исходя из интересов населения, исторических, культурных и иных местных традиций, является устав муниципального образования. Согласно Федеральному закону 2003 г. № 131-ФЗ, устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом, либо непосредственно населением на сходе граждан в поселении с численностью
жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
По вопросу определения правовой природы устава муниципального образования в науке единого подхода не выработано. С точки зрения одних ученых, устав муниципального образования рассматривается как акт кодификационного значения, обладающий признаками учредительного документа, а также повышенной легитимностью в случае его принятия населением непосредственно [2, с. 101-102].
С точки зрения других ученых - как обычный нормативный правовой акт. Как отмечает А.А. Сергеев, в коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон 2003 г. № 131-Ф3 сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом прояв-
ляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная [3, с. 9]. В этой связи С.А. Авакьян полагает, что источник права - это нормативный акт, принятый народом путем голосования на референдуме (населением территории на референдуме или на собрании), компетентным органом государства или органом местного самоуправления и устанавливающий нормы права [4, с. 269].
На практике устав муниципального образования обладает формальными элементами акта учредительного характера, но при этом не учреждает муниципальное образование как субъект права. Правосубъектность вновь образованного муниципального образования, либо преобразованного муниципального образования основывается не на уставе муниципального образования, а на законе, принятом субъектом Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г. № 131-Ф3.
Как нормативный правовой акт устав содержит элементы правотворческого значения, но его правовые нормы сводятся в основном к воспроизведению норм федерального и регионального законодательства во всех значимых вопросах местного значения, включая определение внутренней организации органов местного самоуправления, их правового статуса, взаимоотношений и т. д. Здесь, как правило, отсутствуют оригинальные правовые нормы, учитывающие территориальные, исторические и иные местные особенности, а
факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистрации. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый государственный реестр муниципальных образований. Государственная регистрация устава муниципального образования порождает совершенно иные правовые последствия, чем соответствующая регистрация конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Кроме того, такая регистрация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
По нашему мнению устав муниципального образования необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления, так как признаки устава во многом совпадают с признаками правовых актов исполнительной власти в общем смысле, а именно:
1) устав муниципального образования должен соответствовать и не может противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, и издаваемым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам Российской Федерации (указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, иным нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, иным правовым актам вышестоящих органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
2) устав муниципального образования не должен ограничивать или нарушать установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации и иными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации, права и законные интересы физических и юридических лиц, а также организаций, проживающих, находящихся и действующих на территории муниципального образования;
3) устав муниципального образования в обязательном порядке подлежит государственной регистрации в Главном управлении Министерства юстиции РФ по федеральному округу. Факт вступления устава муниципального образования в силу связывается с процедурой его государственной регистра-
ции, которая является актом правоприменения;
4) устав муниципального образования является односторонним юридически властным волеизъявлением представительного органа местного самоуправления и издается им в одностороннем порядке;
5) устав муниципального образования принимается только полномочным органом власти;
6) устав муниципального образования устанавливает общеобязательные (императивные) для исполнения на всей территории конкретного муниципального образования правила поведения;
7) устав муниципального образования создает определенные юридические последствия, т.е. содержание в нем нормы права делает его актом нормотворчества, применение им правовых норм относит его к акту правоприменения; наличие в нем условий определяет действительность других правовых актов, а также появляются основания для принятия других управленческих правовых актов.
Все это свидетельствует о том, что устав муниципального образования необходимо рассматривать как особую разновидность локальных актов управления. При этом устав муниципального образования является актом правореа-лизации (правоприменения), обладает
признаками акта административного нормотворчества и занимает особое место в системе муниципальных правовых актов. Более того, мы утверждаем, что все правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, издаваемые в сфере местного самоуправления, подпадают под признаки актов, являющихся формой управленческой деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.
Литература
1. Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 2.
2. Бондарь Н.С. Устав муниципального образования в механизме реализации законодательства о местном самоуправлении // Проблемы реализации Федерального закона «Обобщих принципах местного самоуправл
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.