ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 1, с. 91-95
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
О ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
© 2008 г. А. В. Нестеров1
Новый всплеск интереса к регламентации наблюдается на современном этапе развития общественных отношений, когда в России появился Федеральный закон "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 г. Общественность заговорила о технических регламентах, а затем об административных регламен-
2 тт
тах . И совсем свежие идеи заключаются в высказываниях о досудебных, внесудебных регламентах и антикоррупционных регламентах (csr.ru). Понятие "регламентация" недостаточно разработано в теории права. Возможно, как следствие, в современной правовой действительности возникают проблемы с реализацией Федерального закона "О техническом регулировании" и с проектом закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в РФ".
Немного истории
Одним из первых, кто прямо указал на проблему регламентации, считается Э. Дюркгейм3, который это сделал в своей работе, посвященной разделению труда4 еще примерно 100 лет назад. Он отмечал: "Чем более солидарны члены общества, тем более поддерживают они разнообразные отношения как друг с другом, так и с группой в целом... Число этих отношений непременно пропорционально числу определяющих их юридических правил". Таким образом, он четко говорит о юридическом аспекте регламентации, хотя термин "регламентация" пока не использует. Данный термин он применил во фразе "Мы знаем в самом деле, что повсюду, где ее (органическую солидарность. -А.Н.) наблюдают, встречают в то же время достаточно развитую регламентацию, определяющую взаимные отношения функций". Э. Дюркгейм отмечает, что наличие договоров еще не решает всех вопросов, так как сами договоры должны существовать в поле уже существующей регламентации. К сожалению, в настоящее время можем наблюдать, что существуют точки зрения, которые полностью игнорируют юридический аспект регламентации.
В простейшем виде регламентация - это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. По Дюркгей-му Э., существуют четыре свойства (проблемы),
1 Профессор факультета права Государственного университета "Высшая школа экономики", доктор юридических наук.
2 См.: Проект Федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в РФ" // csr.ru
3 См.: Чернышев С.Б. Корпоративное предпринимательство. М., 2001.
4 См.: Дюргейм Э. О разделении общественного труда. Ме-
тод социологии. М., 1998.
которые определяют регламентацию: непротиворечивость (скоординированность) регламентации, возможность свободы в рамках регламентации, осуществимость совместимости самоорганизации и регламентации, справедливость регламентации. Он заключает, что в противном случае регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности.
К сожалению, вопросы регламентации вновь возникли только в 60-е годы, когда обнаружилось, что огромные тома регламентирующих документов стали тормозом на пути дальнейшего развития общественных отношений, но первые попытки осмыслить регламентацию появились в 40-е годы, в виде направления, получившего название "системы и процедуры". И только в 70-е годы в СССР проявился интерес к данному вопросу, выраженному в работах по системному анализу, в частности к публикации Оптнера С.5, а также к разработкам С. П. Никанорова6. Однако как эти работы, так и работа, в которой участвовал С. Б. Чернышев, по многим причинам не получили развития.
Интересные факты приводит С. Б. Чернышев о масштабах регламентирующей документации. Пятилетний план развития СССР весил 15 т., а объем документации по программе "Аполлон" США составил 300 тыс. т. Интересно заметить, что, по его мнению "лунная программа" СССР не была выполнена по причине противоречивости регламентирующей документации на нее.
Таким образом, регламентация, с одной стороны благо, - позволяющее координировать действия при разделении труда людей, а с другой - регламентация сама должна быть подвергнута регламентации, чтобы не стать разрушительной силой при высоком ее объеме.
О соотношении понятий "регламентация", "регламентирование" и "регламент"
Существуют два взгляда на соотношение понятий "регламентация" и "регламентирование". Первый заключается в том, что эти понятия тождественны. Второй взгляд, которого придерживаемся мы, заключается в том, что регламентирование означает регламентирующую деятельность, а регламентация есть понятие, объясняющее регламентирующую деятельность как систему. При таком подходе регламент есть результат регламентирующей деятельности. Выходит, термин "регламентация" так же как и термины "классификация" и "описание", рассматривается не как обозначение процесса, а как - системы.
На наш взгляд, регламентация как категория продукта определенной деятельности представляет собой
' См.: Оптнер С. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1969.
' См.: Никаноров С.П., Персид Д.Б. Об одном направлении в теории систем и его значении для приложений // Вопросы кибернетики. Вып. 32. 1977. С. 74-89.
триединую систему категорийных проекций: результат деятельности, процесс деятельности и среду (окружение), в которой происходит деятельность.
Иногда регламентацию объекта смешивают с описанием объекта или его определением, что, на наш взгляд, не допустимо. Необходимо помнить, что у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия. Описание, или (в общем случае) модель объекта, в том числе и концептуальная модель, есть только основа для создания действительного объекта, имитирующего действительный элемент (явление). Создание регламента, с помощью которого осуществляется взаимодействие человека с действительностью, имеющее юридические последствия, подразумевает создание реального объекта, вмешивающегося в действительность, и конструирование свойств данной действительности.
О соотношении понятий "регламентация" и"регулирование"
Существуют два взгляда на понятия "регламентация" и "регулирование". Первый заключается в том, что они тождественны. Второй взгляд, которого придерживается автор статьи, заключается в том, что в рамках регламентации устанавливаются обязательные требования к объекту регламентации на основании правоустанавливающего акта. Термин "регулирование" и производные от него термины: "правовое регулирование", "юридическое регулирование", "административное регулирование", как правило, обозначают право-установление, т.е. установление прав, обязанностей и ответственности. Под регламентированием при этом, как правило, подразумевают только установление, как осуществляются действия, т.е. требований к операциям, формализующим данные действия. В этой связи недопустимо установление полномочий в регламентах, что иногда встречается даже в регламентах высокого ранга.
Основные свойства регламентации по Э. Дюркгейму
Э. Дюркгейм рассматривал социальную солидарность как понятие, объединяющее индивидуальность и общность человека как социальный агрегат высших типов. Солидарность, с одной стороны, предоставляет свободу человеку, а с другой - ограничивает его. Если разделение труда не приводит к солидарности, то это значит, что отношения субъектов не регламентированы.
Первой основной проблемой ему виделась проблема нескоординированности регламентов, поэтому он считал, что при разработке регламентов необходима системность.
О свойстве регламентации порождать свободу он говорил следующее: "Свобода... сама есть продукт регламентации". Действительно, без хороших (системных) регламентов невозможна свобода, в частности выраженная в виде возможности воспрепятствовать злоупотреблению силой. Однако регламентация может привести и к закрепощению.
Кроме регламентации, осуществляемой из какого-либо центра, он признавал наличие саморегулирования. Однако при этом отмечал, что в определенных условиях время саморегулирования может недопустимо затянуть-
ся, а при определенной сложности объекта саморегуляция принципиально может быть неэффективной.
Последней проблемой, на которую обратил внимание Э. Дюркгейм, является справедливость регламентации, так как, даже если регламентация будет удовлетворять вышеперечисленным свойствам, она не сможет решить задач социальной солидарности.
Регламентация по С. Б. Чернышеву
С.Б. Чернышев развил идеи Э. Дюркгейма в следующем виде. Он обратил внимание на то, что регламентацию можно рассматривать как ноу-хау или фиксацию социального опыта и границы свободы, как социальное самосознание и самоопределение, как управление ограничениями и структурой, как выражение справедливости в виде равенства условий социального воспроизводства.
Если человек не знает, как достичь цели, а система регламентов содержит в себе процедуры, определяющие возможность, как это сделать, то тогда регламентация увеличивает пространство свободы человека. Правда, необходимо потрудиться, чтобы найти это ноу-хау, так как оно имеется в регламентации в неявном виде. Кроме того, наличие процедуры переводит задачу в разряд рутинных, когда человек решает их автоматически, что также увеличивает пространство его свободы. Если действия человека регламентированы на производстве, то это может дать ему свободу от производственных конфликтов. Если наша деятельность регламентирована, то это дает возможность зафиксировать собственный портрет нашей деятельности и смотреть на себя со стороны, а это еще одна ступень свободы - метасвобода.
В отличие от управления ограничениями, когда человек-управленец не вмешивается в действия субъектов в рамках ограничений, управление структурой подразумевает наличие регламентации в данных ограничениях. Однако не нужна регламентация тому, для кого это - рутинная процедура, так как она ему не препятствует. Правила в метро не мешают нам, но мешают те, которые их не соблюдают.
Особенностью справедливости регламентации является то, что под ней понимаются не материальные требования к вещам, а нематериальные требования к человеку как требования к его социальному развитию. Чернышев
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.