научная статья по теме О ВЛИЯНИИ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КУРОРТОВ Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «О ВЛИЯНИИ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КУРОРТОВ»

цртждттскжешттаШ

Садовская О. В.

О ВЛИЯНИИ ИЗМЕНЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ПРАВОВОЙ РЕЖИМ КУРОРТОВ

В статье анализируется изменения, происходящие в экологическом и природоресурсном законодательстве, а также влияние этих изменений на правовой режим курортов РФ. Автором предлагаются меры по совершенствованию законодательства, обеспечивающего правовой режим курортов.

Ключевые слова: изменения, законодательство, правовой режим курортов, особо охраняемая природная территория, особо охраняемая территория, земли курортов, леса курортов, водные объекты курортов.

Sadovskaya O. V.

THE EFFECT OF CHANGES IN LEGISLATION ON THE LEGAL REGIME OF RESORTS

The paper analyzes the changes in environmental and natural resources legislation, as well as the impact of these changes on the legal regime of the Russian Federation resorts. The author proposes measures to improve the legislation, providing legal regime of the resorts.

Keywords: changes, legislation, legal regime of resorts, specially protected natural area, specially protected area, lands of resorts, forests of resorts, water bodies of resorts.

Садовская О. В.

Актуальность оценки изменений экологического и земельного законодательства на правовой режим курортов обусловлена принятием федеральных законов, поставивших перспективу курортов, в т. ч. курортов Крыма, под большое сомнение. Эти кардинальные изменения могут повлечь ухудшение состояния окружающей среды курортов федерального значения, а также, в недалеком будущем, вызвать негативные социальные последствия.

Имеются ввиду Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О порядке передачи земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности» (далее — ФЗ № 244)1 и Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 406)2, которые кардинально меняют правила охраны окружающей среды курортов. Курорты РФ и, соответственно, окружающая среда на их территории, оказались сегодня в очень непростой ситуации. Практика особо наглядно свидетельствует о «смене курса» государства, которое отходит от принципа ограничения оборота природных объектов и ресурсов курортов, в т.ч. и земель курортов федерального значения, отдавая их в свободный оборот. Это процесс нельзя оценивать однозначно, так как его негативные последствия могут превысить ожидаемый экономический эффект.

Российское государство (сначала СССР, затем РФ) позиционировало курорты как особо охраняемые природные территории, изъяв (частично либо полностью) их из хозяйственного использования и установив особый режим их правовой охраны. Приоритет охраны окружающей среды курортов был закреплен практически на начальном этапе развития законодательства, составляющего правовую основу охраны окружающей среды курортов. Далее эта тенденция продолжилась и укрепилась в процессе развития советского экологического законодательства. Несмотря на то, что оно во многом было декларативным, неконкретным и не закрепляло экономических

1 См.: Российская газета. — 2008. — 9 декабря. — Федеральный выпуск. — № 4808.

2 См.: Российская газета. — 2013. — 30 декабря. — Федеральный вы-

пуск. — № 6271.

мер, которые могли бы способствовать более эффективной охране окружающей среды курортов, его положения создали ту основу, которая позволяла долгое время не только поддерживать окружающую среду, рекреационные функции курортов, но и способствовать охране здоровья граждан.

С другой стороны, в законодательстве постепенно происходит отход от традиционного понимания курортов как особо охраняемой природной территории и, соответственно, от традиционного построения их правового режима. Очевидно, что законодательство, обеспечивающее охрану окружающей среды курортов, несовершенно, отличается противоречивостью, наличием пробелов. Более того, оно подвергается изменениям, которые можно оценить как негативные.

До принятия ФЗ № 406, имеющего разрушительный характер и изменившего в худшую сторону содержание ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ФЗ «О природных лечебных ресурсах лечебно-оздоровительных местностях и курортах», указанные законы занимали важное место в правовой основе охраны окружающей среды курортов, доказав свою эффективность и практическую реализуемость, при всех имеющихся недостатках они реально обеспечивали особый режим курортов.

В «старой» редакции ст. 2 ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» курорты определялись как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. В «новой» редакции указанного федерального закона определение курорта претерпело изменение, заключающееся в том, что из него исключена главная составляющая, выраженная словом «природная».

Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ч. 1 ст. 2 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» в «старой редакции», лечебно-оздоровительные местности и курорты относились к особо охраняемым природным территориям, имеющим особый правовой режим. В «новой» редакции указанных федеральных законов в перечне особо охраняемых природных территорий курорты отсутствуют, что следует расценить как утрату курортами статуса особо охраняемой природной территории. Таким образом, произошла трансформация понятия курорта: из особо охраняемой природной территории курорт «превратился» в особо

Евразийский юридический журнал

№ 4 (71) 2014

охраняемую территорию. Данное изменение сложно оценить с положительной стороны, так как фактически это означает, что территории, в первую очередь земли курортов, будут отданы в полное хозяйственное использование, прежде всего, под строительство. При этом очевидно, что будут освоены наиболее живописные участки, и строиться на них будут не только и не столько объекты, необходимые для организации лечения и отдыха, а объекты, на которые есть наибольший спрос на рынке недвижимости: жилые дома, коттеджи, частные дома отдыха. Подтверждением этого являются, например, постоянные конфликтные ситуации в регионе Кавказских Минеральных Вод (далее — КМВ) между государством в лице прокуратуры, министерства природных ресурсов и экологии, Росреестра, администрацией КМВ, общественностью региона и администрациями городов-курортов КМВ 3. И это только начало...

Действия законодателя сложно назвать не только патриотичными, но и логичными. Видимо, для того, чтобы не вызывать бурной реакции общественности относительно происходящих изменений, законодатель в «новой» редакции определил курорты как «особо охраняемые территории». Но при отсутствии понятия «особо охраняемая территория» в законодательстве, равно как и норм о правовом режиме таких территорий, нетрудно догадаться, какой будет судьба таких «особо охраняемых территорий». Последствия такого законотворчества можно назвать завуалированным «смертным приговором», вынесенным российским курортам.

Изменение понятия «курорт», обусловленные принятием ФЗ № 406, повлечёт изменения содержания правового режима курортов, и поэтому требует научного осмысления, оценки и, очевидно, работы по совершенствованию законодательства. Прежде всего, понадобится сформулировать и законодательно закрепить значение термина «особо охраняемая территория», поскольку от этого зависит содержание правового режима курортов. В настоящее время данное понятие, к сожалению, не закреплено ни в одном нормативном правовом акте.

ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» призван учитывать особенности правового режима курортов. Отменять данный закон нельзя, так как он, единственный в своем роде, содержит нормы об особенностях правового режима курортов. Данный закон продолжает действовать, но при этом он не лишен недостатков. Если оценивать некоторые его положения, то можно констатировать, что в и «старой», и в «новой» редакциях его статьи 16 отсутствует запрет реализации объектов на территории курортов без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Учитывая, что роль экологической экспертизы снизилась, отсутствие этого запрета негативно сказывается на состоянии окружающей среды на территории курортов. Поэтому часть 3 статьи 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» следует дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санитарно-курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нетрудно предвидеть, что данное предложение вызовет протест представителей бизнеса. Но без данного дополнения существует риск утраты курортов как уникальных территорий, призванных выполнять рекреационные функции.

Изменения, предусмотренные ФЗ № 406, коснулись не только федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

3 Иванов А. Продам Машук. Недорого // Кавказская здравница. — 2014. — 27 февраля. — С. 1.

и курортах», но и Земельного кодекса РФ4, Лесного кодекса РФ5 и Водного кодекса РФ6.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (далее — ЗК РФ) впервые установил такую категорию земель, как земли особо охраняемых территорий. Земли курортов являются подкатегорией, входящей в категорию земель особо охраняемых территорий. В состав земель курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются и

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком