ПРОБЛЕМЫ ИНТЕГРАЦИИ
А.Е.Кутейников
ОАГ — типичная и уникальная международная структура
Организация американских государств (ОАГ) представляет собой типичную международную организацию и вместе с тем является уникальной структурой многосторонней дипломатии. Этот парадокс объясняется искусственным характером ОАГ и всего класса международных межправительственных организаций, к которому она принадлежит. Применяемый в статье историко-социологический подход позволяет объяснить, каким образом ОАГ эволюционировала из инструмента обеспечения региональной безопасности к механизму поддержки демократии. Она обладает рядом качеств, которыми ее наделили государства — члены ОАГ и люди, работающие в ней. Организация развивается и в то же время старается сохраниться как отдельный социетальный и политический элемент международной системы.
Ключевые слова: ОАГ, Латинская Америка, Куба, США, безопасность, поддержка демократии.
Состоявшийся 14—15 апреля 2012 г. в колумбийском городе Картахена VI саммит Организации американских государств (ОАГ) дает повод обратиться к истории этой организации, рассмотреть ее современное положение в системе международных связей западного полушария. В большинстве исследований, посвященных ОАГ, она, совершенно справедливо, рассматривается в широком контексте межамериканской системы в тесной связи с другими формами международных отношений в Америке. Цель настоящей публикации заключается в том, чтобы представить ОАГ как самостоятельную организацию, отделив ее, насколько это возможно, от других организационных структур американских государств. Применяемый подход, который можно бы было назвать историко-социологическим, позволяет объяснить несколько противоречий, даже своеобразных парадоксов ОАГ. Она представляет собой, с одной стороны, типичную междуна-
Александр Евгеньевич Кутейников — кандидат политических наук, доцент СПбГУ, приглашенный исследователь в Лёвенском католическом университете, Бельгия (afeod@inbox.ru).
Статья подготовлена в ходе выполнения исследований по гранту РГНФ № 10-03-93649к/К в 2010 г. и гранту № ТКШЬЕ12010438 программы академической мобильности «Эразмус Мундус» в 2011 г.
родную организацию, а с другой — является уникальной структурой многосторонней дипломатии. Созданная по инициативе латиноамериканских государств, она активно использовалась дипломатией США, что привело к снижению интереса к ней многих стран и сделало более предпочтительным для них сотрудничество по линии других многосторонних объединений. ОАГ создавалась как инструмент, препятствующий внешнему вторжению в регион, она долгое время «ограждала» Северную и Южную Америку от участия ООН в разрешении конфликтов в Западном полушарии. Основываясь на принципе невмешательства во внутренние дела своих членов, ОАГ, тем не менее, активно содействовала поддержке политических режимов, причем ранее — диктаторских, а сейчас — демократических. ОАГ, оставаясь региональной организацией в строгом смысле этого термина, является элементом мировой политики. Неслучайно в число наблюдателей при организации входят 67 стран, включая Российскую Федерацию, а также Евросоюз.
ТИПИЧНАЯ И УНИКАЛЬНАЯ
ОАГ может быть названа типичной международной межправительственной организацией (ММПО), поскольку соответствует «классической» модели таких структур. Членами ОАГ являются государства. Она учреждена на основе международного договора. Ей присущи автономная воля, отличная от воли ее членов, и статус юридического лица. Она обладает компетенциями создавать нормы (понимаемые в широком смысле этого слова) для входящих в нее стран1.
ОАГ также является типичной региональной организацией по смыслу Устава ООН, что не только зафиксировано в первой2 и всех последующих редакциях учредительного документа, но и строго соблюдается в составе членов. Уже один этот факт отличает ее, например, от евро-азиатских Совета Европы, ОБСЕ, ШОС или «евроатлантической» НАТО, которые также считаются региональными. Авторы исследования, проведенного под эгидой Университета ООН и Института европейских исследований Свободного университета Брюсселя, установили, что существует всего лишь шесть организаций, которые безусловно отвечают положениям VIII главы Устава ООН о региональных организациях безопасности. ОАГ среди них следует отдать первенство. Во-первых, она объединяет все страны объективно существующего географического региона, а именно Америки как части света. Во-вторых, ее деятельность ориентирована на «свой» регион. В-третьих, наличествует внутренний механизм разрешения споров между государствами. В-четвертых, имеются средства принуждения для нарушителей безопасности. Последний из названных критериев, по мысли авторов упомянутого исследования, вызывает некоторые сомнения, поскольку в уставе не предусмотрены совместные действия в случае агрессии против американских государств. Они регламентируются внешними для организации документами, а именно Актом Чапульпетекской конференции и договором Рио. Несмотря на это Генеральная Ассамблея ООН в резолюции A/RES/57/157 от 4 марта 2003 г. подтвердила, что признает региональный характер организации3.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что кроме «типичной» ОАГ, пожалуй, нет больше международных структур, которые так точно соответствовали бы классической модели. Объяснить этот парадокс можно с
позиций социологического подхода, проведя различие между «идеальной» и реальной организацией. ММПО как класс реальных объектов представляет собой совокупность искусственно созданных людьми структур. Они обладают некоторыми чертами, приближающими их к идеальной модели. В то же время каждая структура имеет индивидуальные черты. Организации создаются разными странами в различных общественно-исторических условиях. Рассмотрим основные вехи «организационной истории» ОАГ для того, чтобы более детально прояснить суть данного парадокса.
ЦЕЛИ СОЗДАНИЯ ОАГ
Устав ОАГ (Хартия) был принят на Девятой международной конференции американских государств 30 апреля 1948 г. в Боготе. Создание ОАГ стало результатом сложного и постоянно меняющегося соотношения интересов двадцати латиноамериканских государств и США и их представлений о характере и организационной форме регионального сотрудничества. Государства Латинской Америки испытывали обоснованные опасения относительно возможных изменений приоритетов США в связи с образованием ООН4, а затем и НАТО. У ОАГ и НАТО совершенно разные задачи и разная структура, но они предполагают членство США как основного актора и, соответственно, выделение ими значительных ресурсов. В связи с этим между латиноамериканскими и западноевропейскими странами развернулось своего рода соперничество за получение ключевого союзника. Первоначально латиноамериканцы даже опередили своих европейских «конкурентов», но затем США стали уделять основное внимание западноевропейскому направлению. Неслучайно ратификация договора об ОАГ затянулась, он вступил в силу только 13 декабря 1951 г., когда страны Североатлантического договора уже приступили к созданию постоянных структур НАТО.
В Уставе ОАГ провозглашались пять основных целей. Первой по порядку указывалась цель укрепления мира и безопасности на континентах. Две следующие ориентировали организацию на предотвращение возможных причин споров и их мирное урегулирование, а также на осуществление совместных действий в случае нападения на одно из государств. Еще две направляли ее на разрешение разнообразных проблем и содействие сотрудничеству в экономическом, социальном и культурном развитии.
ОАГ создавалась «внутри» уже действовавшего комплекса норм и организационных структур, носившего название межамериканская или панамериканская система, в рамках мероприятий по реорганизации и укреплению этой системы, фиксирования ее правовых рамок5. Конференция, завершившаяся созданием организации, созывалась на основе резолюции предшествовавшей ей Конференции американских государств по вопросам войны и мира, проходившей в марте 1945 г. в Мехико (Чапульпетекская конференция).
«ТРИ КИТА» ОАГ
На Чапульпетекской конференции было принято решение подтвердить сложившиеся и закрепленные в разрозненных текстах нормы и принципы
взаимоотношения американских государств в «триаде» новых документов: договоре о взаимопомощи против агрессии со стороны государств другого
полушария, уставе новой региональной организации и договоре о мирном
6
разрешении споров .
За несколько месяцев до принятия устава ОАГ был подписан Межамериканский договор о взаимной помощи (известный также как Договор Рио-де-Жанейро, или Пакт Рио), он вступил в силу 3 декабря 1948 г. В ст. 3 Пакта Рио содержится положение о том, что вооруженное нападение на одно из американских государств считается нападением на все американские государства. Участники договора обязуются оказать содействие в отражении нападения, используя свое неотъемлемое право на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН. На Девятой конференции американских государств вместе с Уставом был подписан также и договор о мирном разрешении споров.
ОАГ задумывалась и создавалась как организация по поддержанию безопасности7. При этом сколько-нибудь серьезные «внутриамериканские» угрозы безопасности отсутствовали. Конфликты этого региона на протяжении долгого времени были, по сравнению с конфликтами в других частях света, менее крупными и кровопролитными8. При этом, конечно же, имелись и сохранились до сих пор разнообразные территориальные, экономические, геополитические9 и даже «футбольные» причины и поводы для столкновений, часто перерастающие в войны или «операции». При всей их жестокости и трагичности они не несут угрозу всеобщей или региональной безопасности. В регионе отсутствует сила, которая постоянно «натравливала» бы одно государство на другое ради конфликта как самоцели. Для латиноамериканских стран агрессия вообще воспринимается как возможное нападение из другого полушария10. Отношения между американскими странами строятся в рамках юридических норм и практики мирного разрешения конфликтов. Еще в 1933 г. впервые в международном документе — Конве
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.