МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2014, № 5, с. 42-52
сшА:
политика и общество
общественные блага в сшА: распределение и финансирование
© 2014 г. А. шлихтер
Проанализированы особенности управления социальными программами США в системе "федерация-штаты-органы местного самоуправления", показаны механизмы их реализации на субфедеральном уровне. Приводятся концепции и практическое содержание американского федерализма в контексте социально-экономического развития США. Дается оценка проводимых администрациями реформ государственного аппарата с точки зрения их соответствия интересам общества.
Ключевые слова: США, федерализм, социальная политика, социальные стандарты, целевые и блоковые гранты, специальные и школьные округа.
Современное развитие экономики невозможно без базовых общественных благ, таких как жилье, услуги здравоохранения, образования, социальной помощи и страхования. В странах с федеративным устройством их качество и доступность трудно обеспечить без отлаженных отношений Центра и регионов, а также отсутствия у последних самостоятельности в управлении и финансировании социальных программ. Проанализируем американский опыт.
МАСШТАБ ЯВЛЕНИЯ
На развитие человеческих ресурсов в США направляется свыше 60% расходов федерального бюджета1. Эта цифра отражает перераспределение национального дохода через налогово-транс-фертный механизм - изъятие крупной части дохода через налоги и последующую передачу его на реализацию различных социальных программ. В США доля расходов на здравоохранение составляет 16%, образование - 7.6, науку - 2.6% ВВП2. Федеральные трансферты штатам, составлявшие в 2009 г. 1/5 их собственных расходов, в 2010 г. выросли до 1/4, что позволило местным властям
ШЛИХТЕР Алексей Артемьевич, кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, РФ, 117997 Москва, Профсоюзная, 23 ^НкМег.а1екаеу@ yandex.ru).
1 В кризис 2008-2009 гг. доля ассигнований на человеческие ресурсы в общем объеме расходов федерального бюджета США сократилась с 63.6% до 61.3%, в 2010 г. она выросла до 69%. [9, ТаЬ1. 3.2; 7.1]
2 С 2008 по 2010 г. федеральные трансферты увеличились на 141.1 млрд. долл. и в 2010 г. составили 608.6 млрд. долл., в
2011г. они снизились до уровня 607 млрд. долл. [9].
избежать резкого роста налогов и радикальных сокращений в финансировании социальных услуг [9, Tabl. 3.2, 7.1].
В США система социальной защиты складывается из денежных выплат и натуральных услуг, образующих своего рода "страховочную сеть". Ее достаточная надежность обеспечивается сочетанием расходов бюджетов всех уровней с системой негосударственных инвестиций, частных фондов, семейных и частных пожертвований [1]. Если государство отвечает за поддержание минимального уровня обеспечения наиболее уязвимых групп общества, то бизнес производит индивидуальные услуги в большем объеме и лучшего качества.
Высокой зрелостью в США характеризуется институт эндаумента - выделяемые на цели образования активы, полученные от государства, корпораций, общественных организаций и благотворителей [3, с. 645]. Разнообразные специализированные услуги на местах предоставляют некоммерческие организации (НКО) и частные фонды, существенную роль также играют семейные и индивидуальные пожертвования. По оценкам организации "США жертвуют" (Giving USA), в 2010 г. они составили 250 млрд. долл., при этом 75% было выделено отдельными гражданами и семьями, 5.6% - корпорациями [19, сс. 3-4].
Ситуация с помощью бедным в разных штатах неодинакова: каждый штат самостоятельно выбирает методику расчета пособия, его максимальный и минимальный размер (он колеблется от 146 долл. в неделю в Миссисипи до 260 долл. в Нью-Джерси, Массачусетсе и Миннесоте). В Мичигане с 2011 г. лишены права на получение
продуктовых купонов food stamps) граждане, имеющие (независимо от уровня текущих доходов) сбережения в размере не менее 5 тыс. долл., либо легковую или грузовую машину стоимостью свыше 15 тыс. долл. Эти данные учитываются при рассмотрении заявок на участие в Программе дополнительного питания (Supplemental Nutrition Assistance Program). Если в Мичигане, Аризоне, Техасе и Индиане власти стремятся составить полное представление, насколько обеспечен потенциальный получатель купонов на питание, то в Орегоне, Оклахоме и Нью-Йорке таких требований не предъявляют.
Значение социальных программ подчеркивается выделением в бюджете расходов на них в самостоятельную категорию "обязательных" (obligative expenditures): ассигнования по ним бюджетными комитетами Конгресса утверждаются автоматически. В этом состоит их принципиальное отличие от дискретных расходов (discrete expenditures), размер которых утверждается Конгрессом ежегодно full-year appropriations bills) с учетом бюджетных дефицитов3. До начала 1960-х годов дискретные расходы доходили до 2/3 валовых затрат бюджета США, но с ростом ассигнований на программы здравоохранения, пенсионного обеспечения и пособия по старости и инвалидности наметилась тенденция их падения. В 1990-е годы их доля снизилась до 40% и далее - до 33% в последние годы, тогда как доля обязательных расходов составляет свыше 66%. В эту категорию попадают федерально-штатная Программа страхования по безработице (Unemployment Insurance) и Общая федеральная программа (ОФП) страхования по старости, утрате кормильца и инвалидности (Old Age, Survivors, Disability Insurance). Общий объем фондов Social Security составляет четверть всех поступлений в федеральный бюджет [10, р. 4]. В 2010 г. из 37 млн. лиц от 65 лет и старше 33 млн. получали пенсии (свыше 1 тыс. долл. в месяц). ОФП охвачены застрахованные работники, вдовы и вдовцы пенсионного возраста, либо лица любого возраста, если на их попечении находятся дети до 18 лет, нетрудоспособные супруги и дети, студенты дневного обучения 18-19 лет.
Поскольку в американском обществе огромное значение имеют и частные накопительные планы,
3 Дискретные расходы делятся на три категории: расходы на оборону, международную деятельность и внутренние программы. В последние входит крупная часть расходов на науку, технику, НИОКР, освоение космоса, развитие транспорта, охрану окружающей среды и общественного порядка.
государство осуществляет над ними патронаж4. Накопления на личных счетах дают возможность пенсионерам получить обеспечение в размере, в несколько раз превышающим собственные взносы [2, с. 16].
ПРОГРАММЫ ПОМОЩИ БЕДНЫМ
Как известно, социальная политика выполняет две функции - защиты и развития. В США защитная функция (public aid) обеспечивается реализацией около 80 программ, различных по целям и масштабам, источникам финансирования и критериям предоставления. Помимо беднейшего сегмента населения, они охватывают и часть среднего класса, хотя и предоставляют этой категории жителей лишь минимум средств и услуг. В 2011 г. свыше 40 млн. американцев пользовались продуктовыми купонами. В большинстве штатов их получатели вправе претендовать и на другие виды помощи по программам "Медикейд" (Medicaid) и Временной помощи нуждающимся семьям (Temporary Aid to Needy Families, TANF).
В ходе предвыборной кампании 2012 г. в США по вопросу о пособиях велись острые дебаты. Из заявления республиканского кандидата в президенты М. Ромни Америка узнала, что практически половина ее жителей - "бездельники и нахлебники", которые не платят налоги и живут на пособия, и что именно эта половина Америки проголосовала за президента Б. Обаму, который в случае победы на выборах якобы обещал "и впредь о ней заботиться".
По данным Центра налоговой политики, в 2011 г. действительно более 46% американских домохозяйств не платили федеральный подоходный налог, поскольку их члены хотя и работают, но мало зарабатывают. Вместе с тем они подпадают под налог на зарплату (payroll tax), а также налоги штатов и городов. Среди 18% жителей, которые не платят ни income tax, ни payroll tax, свыше половины - пенсионеры. Многие американцы получают пособия в качестве прибавки к зарплате (income support).
Прежде программы помощи адресовались исключительно малоимущим слоям населения.
4 За состоянием дел этих фондов установлен контроль со стороны участников и государственных регулирующих органов. Законом предусмотрена полная информированность работников о своем пенсионном плане и личном пенсионном счете. Работодатели в обязательном порядке должны предоставлять работникам детальное и обобщенное описание пенсионного плана (Summary Plan Description), Pension Plans and ERISA (www.dol.gov/pwba)
Сейчас многими ее получателями стали работающие представители среднего класса. Более трети занятых имеют налоговые льготы, поскольку их доходы составляют не более 20 тыс. долл. в год. Налоговая скидка на заработанный доход, которую в 1975 г. получали семьи с доходами, не превышавшими эквивалента нынешних 26 997 долл. в год, с 2010 г. распространена на семьи с доходами до 49 тыс. долл. Кроме того, пособия получают ветераны американских войн. Если исключить тех, кто получает пособие по безработице и одновременно входит в категорию ищущих работу, то на поверку число живущих за счет public aid окажется минимальным.
В эпоху "экономики знаний" денежные выплаты и натуральные услуги для необеспеченных семей рассматриваются как вложения с намного меньшей отдачей в будущем, чем в человеческий капитал. В структуре народного хозяйства США сформировалась многоотраслевая система инвестиций в развитие человека. По доле расходов на образование в ВВП на душу населения и по продолжительности обучения (12.4 года) США лидируют среди стран G-8. Что касается здравоохранения, то характерной его чертой в этой стране стал гигантский рост расходов: затраты на здравоохранение в расчете на душу населения здесь примерно в 1.5 раза больше, чем в остальных развитых странах. Другой тенденцией можно назвать опережающий рост федеральных расходов, более чем вдвое превышающий рост расходов штатов и органов местного самоуправления (ОМС) при небольшом отставании от частных [13, Tab. 1]. В 2012 фин. г. на здравоохранение из федерального бюджета США было выделено более 20% общего объема расходов, состави
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.