ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 6, с. 5-14
ОБЩИЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ ГЛОБАЛИЗАЦИИ И СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ1
Федерация по своей природе - сложная и, как свидетельствует история, конфликтогенная система. Это одновременное сочетание единства, союза (главная сторона системы) и различий, состязательности, противоречий (второстепенная сторона). Федерализм создает условия и организационную форму для тесного сотрудничества различных регионов, их населения, этносов в многонациональных обществах и, вместе с тем, содержит предпосылки для разногласий и даже конфликтов между федерацией и ее субъектами, а также последних между собой, в том числе и по поводу влияния на решения федеральных органов. Такая состязательность - вовсе не всегда отрицательный фактор. Конкуренция федерации и ее субъектов, а также последних между собой за поиски лучших путей удовлетворения обоснованных потребностей населения (откуда возникла концепция конкурирующего федерализма, применяемая теперь наряду с идеей кооперативного федерализма) может стать важным средством обеспечения общего прогресса.
Глобализация - "не абсолютное зло и не абсолютное благо. Вряд ли можно сказать, что глобализация ("мондиализация") "благоприятствует отношениям силы и неравенства", как считает
французский профессор М. Шемилье-Жендро . Подчиняя развитие федерации и ее субъектов общим закономерностям, преодолевая местничество, она может заглушать конфликты, однако, нивелируя многообразие субъектов федерации, игнорируя их естественные особенности, глобализация может приводить и к новым явлениям конфликтности. Учитывая опосредованное (через федерацию) и непосредственное влияние данного процесса на субъектов федерации, которые теперь устанавливают прямые международные экономические и культурные связи, важно использовать позитивное влияние глобализации и парализовать негативы, в том числе сохранить обоснованное многообразие и определенную са-
1 Статья подготовлена исследовательской группой Института государства и права РАН (В.Е. Чиркин - рук., Т.А. Васильева, М.В. Глигич-Золотарева, А.Н. Лебедев, Ю.Л. Шуль-женко), продолжающей работу по теме "Перспективы и пределы федерализации в условиях глобализирующегося мира". Предыдущую статью по данной проблематике см.: Гос. и право. 2007. < 7.
2 Эбзеев B.C., Айбазов Р.У., Краснорядцев СЛ. Глобализация и государственное единство России. М., 2006. С. 6.
3 Les evolution de la souverainete P., 2006. P. 127, 137.
мостоятельиость субъектов федерации. Необоснованная нивелировка субъектов федерации ослабляет их конкурентоспособность и жизнедеятельность, тем самым ослабляя саму федерацию. Идея "глобализации с человеческим лицом"4, провозглашенная ООН, предполагает учет всех этих обстоятельств.
В мире существуют 26 федеративных государств5 и приблизительно 400 субъектов федерации6. Наибольшее число субъектов федерации в России (83 с 1 марта 2008 г.), наименьшее (2) - в карликовом американском государстве Сент-Кристофер и Невис. Число субъектов федерации зависит от исторических факторов (США), этнического состава населения (некоторые субъекты Российской Федерации), бытовых особенностей (Малайзия), традиций (ОАЭ) и др. Определить оптимальную численность субъектов федерации абстрактно невозможно. В науке управления есть рассуждения об оптимальном количестве единиц управления (от пяти до девяти). Считается, что при большем количестве управляемых единиц управленческие решения перестают быть оптимальными. Вряд ли такая статистика может быть применима к отношениям федерации и ее субъектов: многие федерации, имеющие значительно большее число субъектов (Швейцария - 23, Индия - 30, США -50), управляются достаточно эффективно.
В России отечественные деятели называли разное число субъектов, необходимое, по их мнению, для эффективного функционирования российского федерализма. Фигурировали числа 25-30, 4050 и др. Специалисты в области экономической географии, других наук предлагали свои вариан-
4 См.: Globalization with a Human Face// Human Development Report. UNO. N.Y., 1999.
5 Из этого числа единичные государства не имеют официального названия "федерация" (например, Республика Босния и Герцеговина, которая, согласно Конституции 1995 г., состоит из двух частей - Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской). Канада и Швейцария, официально называемые конфедерациями, на деле являются федерациями. Спорно отнесение к числу федераций Объединенной Республики Танзании и особенно Папуа -Новой Гвинеи. Некоторые страны, не входящие в вышеназванное число, имеют определенные черты федерализма (например, ЮАР по Конституции 1996 г.).
6 Число субъектов федерации изменяется в связи с укрупнением (Россия) и разукрупнением (Индия, Нигерия). Во
многих федерациях есть публично-правовые образования, не являющиеся субъектами федерации (союзные террито-
рии, столичные округа и др.).
ты преобразования существующих субъектов Российской Федерации в 25-30 "земель" (предлагались конкретные схемы). В современных условиях вряд ли это осуществимо. Во всяком случае развитие российского законодательства (не без влияния глобализации, хотя и в специфических формах) идет по иному пути. При укрупнении субъектов РФ происходит объединение автономных округов с краями и областями, внутри которых находились округа.
Подобно разнообразию федераций по экономической мощи (среди них есть гиганты, например США), по численности населения (Индия с ее более чем миллиардным населением), по размерам территории (Россия, занимающая седьмую часть земли) субъекты федерации тоже неодинаковы. В США Калифорния, один из 50 штатов, дает продукции (по стоимости) в десятки раз больше, чем отдельно взятый небольшой штат. Разница в населении самой крупной (Северный Рейн-Вестфалия) и самой мелкой (Бремен) земли в Германии составляет 37 раз. В России отдельные субъекты Федерации (Якутия (Саха) и Северная Осетия - Алания) различаются по размерам территории в 388 раз, по численности населения до 2007 г. Москва и Эвенкийский автономный округ, в котором проживали 18 тыс. человек, различались в 442 раза. Велика разница между субъектами РФ по социально-экономическим показателям. В 2007 г. среди субъектов Федерации только приблизительно шестая часть была донором федерального бюджета, а 2/3 не могли обеспечить
себя экономически . Дифференциация по среднедушевому денежному доходу в 2007 г. составляла 10.9 раза, по уровню заработной платы - 6 раз, по уровню доходов на душу населения - 10 раз, по
уровню безработицы - 13 раз .
Есть различия и в организации субъектов федерации в одном и том же государстве. Из 13 штатов Малайзии 9 имеют монархическую форму правления (их возглавляют наследственные султаны), 4 -ближе к республиканской. В России республики в составе РФ тоже имеют свои особенности (они названы в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ государствами, имеют свой государственный язык и др.).
Только правовыми средствами (декретируя законом) вопрос о целесообразном количестве субъектов федерации в том или ином государстве решить нельзя, нужно опираться на данные других наук. Эти данные, например, свидетельствуют о том, что процесс объединения субъектов РФ (вхождение автономных округов в края и области) целесообразен экономически, а разукрупнение штатов в Индии (в некоторых из них население превышало 100 млн. человек) позволяет лучше решать вопросы управления. В то же время
7 См.: Росс. газ. 2007. 6 марта.
8 См.: Росс. газ. 2007. 19 сент.
очевидно, что создание излишне крупных субъектов федерации может ослабить роль самой федерации и даже вести к противостоянию их с федерацией. Дробление на мелкие субъекты федерации ослабляет их экономический потенциал, лишает их самодостаточности и, хотя кажется, что мелкими субъектами управлять проще (они более зависимы), на практике чрезмерная множественность субъектов снижает эффективность федерального управления.
Только правовыми средствами невозможно преодолеть также диспропорцию в развитии субъектов РФ. Однако, устанавливая социальные стандарты, размещая промышленные и иные объекты в регионах, создавая особые экономические зоны и используя другие средства (включая материальную помощь), федеральное законотворчество играет огромную роль в преодолении диспропорций. Этому способствуют и управленческие меры по созданию специальных органов по развитию особых регионов (например, созданная в 2007 г. Государственная комиссия при Правительстве РФ по развитию Дальневосточного федерального округа). Собственное законодательство регионов тоже используется в этих целях. Однако важно, чтобы воздействие правовых рычагов вело не к иждивенчеству субъектов Федерации, а стимулировало их собственную инициативу, создавало для этого необходимые условия.
Несмотря на различия субъектов федерации, даже в одной и той же стране, воздействие на них глобализации имеет некоторые общие черты. Влияние глобализации на субъектов федерации во многом обусловлено воздействием данных процессов на федерацию в целом, однако имеются и некоторые особенности, о которых следует сказать подробнее.
1. Отказ в признании суверенитета у субъектов федерации (им обладает только федерация) и установление правил, которые делают сецессию (выход) субъектов федерации почти невозможной. Эти тенденции развиваются давно. В США Верховный Суд уже после гражданской войны 1861-1865 гг. отверг возможность сецессии штатов, хотя и сейчас американские юристы говорят о разделении суверенитета между федерацией и штатами и ставят вопрос, у кого находится "окончательный" суверенитет9. В условиях глобализации, на наш взгляд, эти вопросы решены. Докладчик по итогам специального симпозиума по проблемам суверенитета проф. А. Пешаль резюмировал сказанное: "Суверенитет не делим между федеративным государством и федерированными государствами (Штатами, субъектами
федерации. - В.Ч.)"10. Правда, мексиканская
9 См.: Braverman D, Bancs W.C., Rodney A.C. Constitutional Law: Structure and Rights in our Federal System. N.Y., 1996. P. 1.
10 Les evolution de la souverainete. P. 225.
Конституция 1917 г. и Швейцарская 1999 г. упоминают о суверенитете субъектов федерации,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.