ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2014, № 1, с. 115-119
= НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
© 2014 г. Нодари Дарчоевич Эриашвили1, Артур Левонович Миронов2
Краткая аннотация: раскрываются организационно-процессуальные вопросы функционирования исполнительной власти, порядок формирования ее системы; анализируется организационно-структурная перестройка исполнительной власти.
Annotation: disclosed organizational and procedural issues of functioning of the executive power, the order of formation of its system; examines the organizational restructuring of the executive branch.
Ключевые слова: Конституция РФ, исполнительная власть, государственная власть, органы исполнительной власти, государственное управление.
Key words: Constitution of the Russian Federation, executive power, state power, bodies of executive power and state administration.
В науке конституционного права исполнительная власть понимается как самостоятельная ветвь государственной власти, наделенная определенными функциями, взаимодействующая с властью законодательной и властью судебной через систему сдержек и противовесов против монополии других ветвей власти3. Определяется исполнительная власть и как система государственного управления в буржуазном государственном праве (правительство, министерства и т.д.). Теоретически она независима от органов законодательной власти. В других же источниках подчеркивается правоприменительный характер этой власти4.
Исполнительная власть - политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Исполнительная власть осуществляет государственное управление, одним из направлений (этапов) которого является контрольно-надзорная деятельность.
1 Профессор кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России, доктор экономических наук, кандидат юридических наук (E-mail: professor60@ mail.ru).
2 Главный редактор журнала "Вестник Московского университета МВД России", доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук (E-mail: arturmironov@ yandex.ru).
3 См.: Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Ба-чило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 158.
4 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
В системе государственной власти исполнительная власть занимает доминирующее положение. В научной литературе приводится оценка, согласно которой 85% государственной власти в Российской Федерации принадлежит исполнительной ветви власти, а Президенту, парламенту, судам, прокуратуре, другим органам государственной власти Российской Федерации в совокупности - порядка 15%5. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными. Это обязывает ученых исследовать теоретические вопросы организации и деятельности исполнительной власти, ее соотношение с другими ветвями власти.
Одним из важных вопросов теории исполнительной власти является порядок формирования ее системы. Традиционно в Российской Федерации система исполнительной государственной власти претерпевает изменения через каждые 2-2.5 года. Только за последние девять лет в России было пять реорганизаций федеральных органов исполнительной власти6. Постоянно обсуждается вопрос о дальнейшем изменении ее системы. Поэтому необходимо рассмотреть и изучить правовые основания таких реформирований исполнительной власти.
5 См., например: Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 26; Анатомия коррупции // Аргументы и факты. 2002. № 21. С. 6.
6 См., например: Указы Президента РФ: "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; и др.
115
8*
В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации различают федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Федерации. Практика применения положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г.7 позволяет обобщить особенности формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, их взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничить полномочия и предметы ведения между ними.
Поскольку исполнительная власть реализуется в различных формах деятельности, определяемой как государственно-управленческая деятельность, постольку имеется необходимость рассмотреть организационно-процессуальные вопросы функционирования исполнительной власти. Эти особенности проявляются в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной сферах деятельности исполнительной власти.
Итак, исполнительная власть - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - категория организационно-правовая. Право на существование имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление - реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть. Иными словами, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.
Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу, являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой власти.
Логическим следствием преобразований в сфере государственной власти стала реформа органов исполнительной власти. Действовавшая до административной реформы система исполнительной
7 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
власти отличалась неоправданной сложностью, громоздкостью, наличием множества жестких субординационных связей, дублированием функций государственных органов, несовершенством правового регулирования системных отношений и вследствие этого недостаточной эффективностью.
Организационно-структурная перестройка исполнительной власти, как свидетельствует практика ее реализации, проходит с немалыми затруднениями. Цель реформы - создание эффективной системы исполнительной власти, что невозможно без оптимального перераспределения задач, функций и властных полномочий среди государственных органов.
Закрепленная в Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.8 трехзвенная система органов исполнительной власти (министерство - федеральная служба - федеральное агентство) подразумевает соответствующее распределение между ними управленческих, нормо-творческих, контрольно-надзорных и иных функций и полномочий.
Однако, как показала практика реформирования, избежать коллизий в нахождении оптимального распределения функций и полномочий не всегда удается. Уже неоднократно в вышеупомянутый Указ Президента РФ вносились изменения. Все это свидетельствует о том, что реформирование продолжается, и проблема нахождения организационного и функционального оптимума системы исполнительной власти, таким образом, остается актуальной. Очевидно, что без глубокого научного обоснования, выявления объективных закономерностей, на основе которых формируются системные и структурные связи и отношения в системе исполнительной власти, административная реформа в России будет обречена идти путем проб и ошибок. Сложности реформирования и совершенствования нормативной фиксации системы исполнительной власти сопряжены также с определенными технико-юридическими и обусловленными ими гносеологическими проблемами.
Действующая Конституция РФ оперирует различными терминами: "государственная власть", "органы государственной власти", "система государственной власти", "исполнительная власть", "исполнительные органы государственной власти", "система исполнительной власти", "система органов исполнительной власти". Вместе с тем
8 См.: Росс. газ. 2004. 12 марта.
ни Конституция РФ, ни действующее законодательство, регулирующее отношения, связанные с организацией системы органов исполнительной власти и распределением между ними полномочий, не содержат легальных дефиниций этих высокозначимых понятий9.
Исполнительная власть с момента выделения её в самостоятельную ветвь государственного механизма занимает в нём особое положение. Многообразие ресурсов, которыми она располагает, особая и разветвлённая система органов, дающая ей возможность оказывать чрезвычайно большое влияние на все основные направления жизнедеятельности общества, позволяют характеризовать её как весьма важную составляющую политического механизма современного государства. Именно облик исполнительной власти, а фактически - правительства способен придать политической системе государства тоталитарный, авторитарный или демократический характер.
Ещё более важную роль исполнительная власть начинает играть в условиях трансформирующегося общества, где происходят быстрый и зачастую неподготовленный слом старых политических институтов и ценностей и внедрение начал нового политического строя10. Исключительная роль исполнительной ветви власти, сосредоточивающей в ответственные моменты развития этих обществ всю фактическую политическую власть, таит в себе и исключительную опасность реставрации старого политического строя, что также неоднократно подтвержд
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.