Е.О. ЧИНАРЯН, кандидат юридических наук, доцент кафедры семейного и ювенального права Российского государственного социального университета
Прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.
Ключевые слова: законодательная техника, законодательный процесс, разработка правовых норм.
The main stages of the legislative process Chinarjan E.
Any progress in improving of legislation can only be achieved in case of proper consideration of both theoretic and applicative requirements for lawmaking. The theory of legislative drafting is to frame laws, find ways to achieve essential quality of laws, analyze methods of law-making and legislative process.
Keywords: law-making technology, law-making process, the development of legal norms.
УДК 340.113.1
Основные стадии законотворческого процесса
Законотворческий процесс имеет несколько стадий, которые в теории права определяются как самостоятельные этапы формирования государственной воли, выраженной в нормативном акте; как организационно обособленные комплексы действий, тесно связанных между собой и направленных на создание нормативного акта. Стадия законотворческого процесса — это определенная внутренне законченная фаза оформления акта как государственно-правового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта: выносится решение о подготовке проекта нормативного акта, затем разрабатывается его проект, который вносится на рассмотрение законодательного органа, утверждается им и т. д.
Законотворческий процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в законодательном органе и применительно к деятельности законодательных органов делится на следующие стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, его принятие и опубликование. Эти положения общепризнаны. Однако в 1960—80-е годы такое понимание законотворческого процесса подверглось критическому анализу и были высказаны идеи о более широком понимании рассматриваемой социально-правовой категории, в которую следует включать также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, различные организации, широкие круги общественности1. Данный под-
ход представляется правильным. Однако деятельность законодательного органа составляет основную решающую стадию, в процессе осуществления которой проекту придается официальный государственно-обязательный характер.
Законоподготовительная деятельность — это часть законотворческого процесса, предварительная, во многом техническая работа. Ни один законоподготовительный орган не является законодателем. Именно поэтому правильное соотношение законоподготовительной и собственно законодательной деятельности можно установить только путем признания за обеими единого общего качества — самостоятельности стадии общего законотворческого процесса.
Первая стадия — предварительное формирование и формулирование государственной воли, выраженное внешне в составлении проекта нормативного акта (кодекса), в создании модели будущего закона.
Вторая стадия — официальное возведение нормы права в закон и закрепление ее силой государственной воли.
Весь законотворческий процесс можно определить как деятельность по подготовке, обсуждению, принятию и официальному оглашению нормативного акта (закона, кодекса), в которой участвуют законодательный орган, а также различные подготовительные, вспомогательные органы, общественные объединения, организации и граждане.
Каждая из основных стадий, в свою очередь, распадается на ряд самостоятельных этапов. Стадия составления проекта нормативно-
1 См.: Керимов ДА. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. — М., 1960. С. 157; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.П., Романов П.И. Курс советского государственного права: В 2 т. — М., 1962. Т. 2. С. 410; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1963. Вып. 3. С. 28—29; и др.
го акта берет свое начало в правотворческом процессе определения (уяснения) правовой ситуации, требующей принятия законодательного решения и объема правового регулирования (первый этап). Приступая к работе над законопроектом, следует прежде всего всесторонне:
— оценить необходимость издания закона, значимость и стабильность регулируемых отношений, существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые предстоит достигнуть изданием закона;
— определить, соразмерно ли данное правовое регулирование преследуемым целям;
— спрогнозировать возможные последствия действия будущего закона.
Второй этап первой стадии законотворческого процесса — определение содержания закона. Предметом закона являются конкретные явления и отношения, подлежащие регламентации (законодательному воздействию). При этом необходимо:
— определить содержание конкретных положений закона, т. е. установить, какие правила поведения (отношения) следует предписать, запретить или разрешить, какие санкции ввести в случае нарушения нормативного правового акта;
— отразить в содержании закона конституционные идеи и принципы;
— обеспечить соответствие содержания закона общепризнанным принципам и нормам международного права и ратифицированным Российской Федерацией международным договорам;
— изучить действующие нормативные акты по теме проекта и по близким его содержанию вопросам и определить, как соотносится поставленная цель с иными целями, которые законодатель ставил и ставит перед собой;
— проанализировать предложения ученых, результаты общественного мнения и соответствующие статистические данные.
При подготовке текста проекта закона (третий этап) следует располагать достаточной суммой знаний об эффективности предыдущих законов, справками о зарубежном законодательстве, данными социологических исследований, материалами средств массовой информации. Органы, разрабатывающие текст проекта, организуют обсуждения, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждений замечаний и предложений, проводят консультации, а также дорабатывают проект в соответствии с требованиями языка и стиля, предъявляемыми к тексту нормативного документа1. Подготовленный текст законопроекта может быть опубликован в средствах массовой информации для публичного обсуждения; значительные по объему и степени важности законопроекты могут подвергаться юридической и иной
1 См.: Пиголкин А.С. Язык закона. — М., 1990, С. 34.
специализированной экспертизе. В качестве экспертов привлекают ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке законопроекта.
На стадии официального возведения нормы права в закон и закрепления ее государственной властью проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Здесь выделяются следующие этапы: официальное прохождение нормативного акта в законодательном органе и официальное оглашение принятого акта.
Официальное прохождение законопроекта в Государственной думе происходит в соответствии с действующим Регламентом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации (статьи 105, 106) и включает в себя следующие требования и действия:
— внесение законопроекта в Государственную думу. К тексту законопроекта с указанием субъекта законодательной инициативы должна быть приложена пояснительная записка со следующей информацией: обоснование необходимости принятия закона и его цели; основные положения закона; его место в системе действующего законодательства; прогнозирование социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего закона; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства Российской Федерации; справка об инициаторах разработки проекта и о лицах, принимавших участие в его подготовке;
— рассмотрение проекта в комиссиях (и подкомиссиях) Государственной думы;
— включение рассмотрения законопроекта в повестку дня;
— обсуждение законопроекта на заседании Государственной думы;
— принятие официального решения по законопроекту — основной и решающий этап официального прохождения законопроекта, так как в результате его осуществления проект становится правовым актом, имеющим официальное значение;
— одобрение Советом Федерации;
— утверждение (подписание) Президентом РФ.
Официальное оглашение нормативного акта
выражается в опубликовании принятого акта в официальных источниках.
Как видим, на двух основных стадиях законотворческого процесса действуют разные субъекты. Текст законопроекта разрабатывают специалисты по подготовке правовых актов (за-
коноведы), а закон принимает законодатель в лице Государственной думы. При этом законодатель обращается к науке законотворчества от случая к случаю, а профессии законоведов или специалистов по подготовке правовых актов практически не существует, как нет и специализированной, полной и систематической подготовки в данной области. В этой связи возникают вопросы: как стадии законотворческого процесса соотносятся между собой? имеет ли какое-либо отношение к содержанию закона сама законодательная власть? в какой зависимости от законодательной процедуры находится качество законодательства? следует ли законодательную деятельность рассматривать с точки зрения теории права, либо достаточно довольствоваться рекомендациями по подготовке и оформлению законопроектов?
Настоящий прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законо
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.