ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.М. Ланцевич, старший научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России
В статье проведено исследование правовых и организационных аспектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, нормативные правовые акты, правовая экспертиза, субъекты законодательной инициативы, органы, принципы организации, анализ законотворческой деятельности, заключение, правовая экспертиза, качество правовых актов.
Совет Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации [1] по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления. К числу постановлений, имеющих нормативный характер, относятся такие нормативные правовые акты палаты, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палаты, в частности, постановления Совета Федерации, решения Совета палаты. В череде нормативных правовых актов палаты Регламент Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, принятый Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» [2], занимает особое место.
По большому счету, Регламент Совета Федерации - это четкая процедура организации деятельности всей верхней палаты Федерального собрания. Согласно положениям части первой ст. 70
Регламента Совета Федерации проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Указанное регламентное установление предполагает, что перед тем, как проект акта вносится на рассмотрение Совета Федерации, он проходит юридическую и лингвистическую экспертизы в соответствующих структурных подразделениях Правового управления Аппарата Совета Федерации с целью исключения из него тех или иных изъянов, в том числе и коррупциоген-ных факторов.
Однако, по нашему мнению, используемый в Регламенте термин «юридическую» не согласуется с концептуальными положениями законодательства, определяющего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Так, согласно ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об антикорруп-
ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [3] органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы. В связи с этим представляется, что отождествление термина «юридическую» с понятием «правовой» ведет к терминологической путанице.
Совету Федерации согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ принадлежит право законодательной инициативы, которое не является всеобщим и не принадлежит всем без исключения субъектам, в частности, органам государства, общественным организациям, объединениям, гражданам.
Следует отметить, что известный русский ученый-правовед Н.М. Корку-нов, рассматривая этот вопрос, в конце XIX века писал, что законодательная инициатива «может быть организована по четырем различным типам. Право законодательной инициативы может быть представлено: 1) только правительству, как это было, например, во Франции в эпоху второй империи; или 2) только парламенту, как это практикуется теперь в Северо-Американских Штатах; 3) правительству и парламенту совместно, как это установлено в большинстве конституционных государств, и, наконец, 4) сверх правительства и парламента еще и народу непосредственно, примером чего служит Швейцария» [4, с. 366].
Несложный подсчет показывает, что у нас в стране имеется 788 субъектов законодательной инициативы, из
них государственные органы власти - 6, депутаты Государственной думы - 450, члены Совета Федерации - 166, законодательные (представительные) органы субъектов РФ - 166, которые обладают правом вносить законопроекты в Государственную думу. Большое количество субъектов права законодательной инициативы, безусловно, оказывает влияние на качество законов, поступающих в верхнюю палату парламента Российской Федерации. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие субъектов Российской Федерации в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте.
Анализ законотворческой деятельности в парламенте свидетельствует о небывалой интенсивности при рассмотрении и принятии (одобрении) законов [5]. Так, Государственной думой третьего созыва (2000-2003 гг.) был принят (одобрен) 781 закон, из них 102 отклоненных или возвращенных в Государственную думу без рассмотрения. Государственной думой четвертого созыва (2004-2007 гг.) принято (одобрено) 1087 законов, из них 37 отклоненных или возвращенных в Государственную думу без рассмотрения. За три года работы Государственной думы пятого созыва (2008-2010 гг.) принято (одобрено) 1418 законов, из них 18 отклоненных или возвращенных в Государственную думу без рассмотрения.
Таким образом, имеет место тенденция увеличения принятых (одобренных) Государственной думой законов с одновременным снижением числа
законов, отклоненных или возвращенных в Государственную думу без рассмотрения. В связи с этим представляется весьма уместной, применительно к сложившейся ситуации, позиция ученых-юристов о том, что «с увеличением общего массива источников права обостряется проблема качества правовых актов и юридической культуры, их подготовки и принятия, соотношения актов между собой и их применения» [6, с. 88].
Соглашаясь с приведенными высказываниями, считаем необходимым отметить, что совершенствование качества правовых актов и юридической культуры должно стать стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации, в том числе и Совета Федерации, и объединить усилия органов государственной власти, научных организаций и институтов гражданского общества. Необходимость такого подхода связана с тем, что, как показывает практика, в действующем законодательстве правовое регулирование несбалансированно, зачастую возникшие пробелы восполняются через внесение поправок на недавно внесенные поправки, что свидетельствует о непродуманности некоторых законодательных инициатив.
После регистрации в Совете Федерации принятого Государственной думой федерального закона «Председатель Совета Федерации или лицо, его заменяющее, направляет соответствующий документ в ответственный комитет (либо нескольким комитетам - исполнителю и соисполнителю)» [7, с. 34-35] для подготовки заключения. Рассматривая направление федерального зако-
на в комитет (комиссию) для подготовки заключения, необходимо отметить, что он согласно ч. 7 ст. 103 Регламента Совета Федерации одновременно направляется также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключения.
Таким образом, подготовка заключений является обязательным условием рассмотрения федерального закона, поступившего из Государственной думы. Однако содержательная сторона экспертной деятельности при подготовке заключения на уровне субъектов, рассматривающих федеральный закон в Совете Федерации, не определена. В этой связи представляется целесообразным конкретизировать заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации в части указания, применительно к какому исследованию оно относится.
Практика работы Совета Федерации показала, что реальная роль антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в законодательном процессе верхней палаты является недостаточной и незначительной. В связи с этим в Совете Федерации был разработан План мероприятий Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по противодействию коррупции на 2009-2010 годы, утвержденный постановлением Совета Федерации ФС РФ от 29.12.2008 № 531-СФ «О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по противодействию коррупции на 2009-2010 годы» [8], в котором отмечено, что участие Совета Федерации в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных пра-
вовых актов является одним из приоритетных направлений его деятельности.
Во исполнение п. 3, 9 и 11 указанного плана Советом Федерации выполнен ряд мероприятий, направленных на организацию в Совете Федерации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а именно, Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 29.04.2009 № 149-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» [9] были внесены изменения в часть 1 статьи 27 «Полномочия комитета, комиссии Совета Федерации» Регламента Совета Федерации, в соответствии с которыми комитет, комиссия Совета Федерации проводит по вопросам своего ведения экспертизу законопроектов, а также экспертизу одобренных Государственной думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных конституционных законов, принятых Государственной думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Предполагалось, что закрепленный в Регламенте Совета Федерации порядок, в соответствии с которым проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, позволит избежать процедурно-правовую неопределенность при рассмотрении законопроектов и поступивших в палату законов в части проведения указанной экспертизы. Однако практика работы верхней палаты показала, что этого не произошло, более того, появи-
лось множество вопросов не только по порядку рассмотрения нормативных правовых актов и их проектов, но и использования заключений, составленных при проведении антикоррупционной экспертизы.
Весьма уместным применительно к сложившейся ситуации представляется позиция начальника Правового управления Аппарата Совета Федерации Ю.А. Шарандина: «Что от нас требуется? От нас требуется сказать:
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.